È ammessa l’applicazione dell’istituto della decadenza dal pubblico impiego per la produzione di documenti falsi attestanti titoli professionali inesistenti.

Consiglio di Stato, sez. III, sentenza 10 luglio 2013, n. 3707. Presidente Lignani; Estensore Capuzzi

È ammessa l’applicazione dell’istituto della decadenza dal pubblico impiego per la produzione di documenti falsi attestanti titoli professionali inesistenti.

 

Consiglio di Stato, sez. III, sentenza 10 luglio 2013, n. 3707.

Presidente Lignani; Estensore Capuzzi

 

 

 

Nel caso in cui l’Amministrazione scopra tardivamente che un dipendente pubblico non possiede il titolo di studio e l’abilitazione professionale indispensabili per esercitare l’attività inerente al suo rapporto di servizio, essa può astrattamente utilizzare sia il rimedio della decadenza, che quello dell’annullamento d’ufficio dell’atto di nomina. Tuttavia, fra i due istituti (decadenza e auto-annullamento) non vi è piena coincidenza: invero, la decadenza è una sanzione, che può e deve essere applicata a prescindere da ogni valutazione dell’interesse dell’amministrazione, e anche se, in ipotesi, tale interesse sia inesistente; al contrario l’annullamento in autotutela postula che sia stato apprezzato discrezionalmente l’interesse attuale dell’amministrazione ma prescinde invece dalla circostanza che al soggetto sia addebitabile o meno una condotta illecita.

E’ legittimo il provvedimento di decadenza ex nunc, emesso ai sensi dell’articolo 127, lettera d), del d.P.R. n. 3 del 1957, nel caso in cui la nomina del dipendente pubblico sia stata conseguente alla produzione fraudolenta e dolosa di documenti falsi, anche se i documenti falsi attengono ad uno dei requisiti di ammissione al concorso.

Le graduatorie concorsuali non hanno, di norma, valore a tempo indeterminato, ma possono essere utilizzate solo entro un termine determinato: tale principio è dettato a tutela dell’interesse dell’amministrazione ad assumere dipendenti la cui idoneità all’impiego sia stata accertata entro un intervallo di tempo ragionevolmente ristretto.

 

Omissis

4. Altra questione è se in un caso del genere (scoperta tardiva che un dipendente non possiede il titolo di studio e l’abilitazione professionale indispensabili per esercitare l’attività inerente al suo rapporto di servizio) l’amministrazione possa utilizzare il diverso strumento dell’annullamento d’ufficio dell’atto di nomina.

In linea di massima, la risposta non può essere che affermativa, ma questo non comporta di per sé che sia illegittimo applicare invece l’istituto della decadenza.

Fra i due istituti (decadenza e autoannullamento) non vi è piena coincidenza. La decadenza è una sanzione, che può e deve essere applicata a prescindere da ogni valutazione dell’interesse dell’amministrazione, e anche se, in ipotesi, tale interesse sia inesistente (la falsa documentazione potrebbe riguardare elementi necessari ai fini dell’ammissione al concorso, ma irrilevanti riguardo all’idoneità del soggetto a svolgere le sue mansioni); al contrario l’annullamento in autotutela postula che sia stato apprezzato discrezionalmente l’interesse attuale dell’amministrazione ma prescinde invece dalla circostanza che al soggetto sia addebitabile o meno una condotta illecita (l’ammissione al concorso del candidato privo di un titolo potrebbe avere avuto cause diverse dalla falsità della documentazione).

In altre parole, non è sempre detto che quando vi siano i presupposti della decadenza vi siano anche quelli dell’autoannullamento, e viceversa; e può anche accadere che vi siano i presupposti di entrambi. Peraltro, quando si verifichi quest’ultima ipotesi, non per questo viene meno la doverosità (o se si preferisce l’automatismo) della decadenza.

Nel caso in esame, dunque, non si può ravvisare alcun vizio nell’applicazione della decadenza, essendo incontroverso che ne sussistevano i presupposti tipici.

Sotto questo profilo, dunque, le doglianze dell’appellante sono infondate.

5. Resta da vedere, semmai, se l’amministrazione avesse il potere (e se del caso il dovere) di procedere “anche” all’autoannullamento, a tutela del (supposto) interesse pubblico a rimuovere ex tunc e non solo ex nunc la originaria costituzione del rapporto d’impiego con il soggetto privo di titolo.

Ma anche in tal caso l’eventuale utilizzazione dell’autotutela sarebbe stata discrezionale, e non doverosa; anzi, una rigorosa valutazione dell’interesse pubblico sarebbe stata tanto più necessaria, in quanto l’effetto di maggior rilevanza e di maggior interesse attuale (ossia la risoluzione immediata del rapporto d’impiego) si era comunque già prodotto, grazie alla decadenza.

Si conferma dunque anche sotto questo profilo che l’attuale appellante non ha ragione di dolersi per il fatto che l’amministrazione abbia tacitamente ritenuto superfluo avviare un procedimento di autotutela. Ed è significativo che l’appellante abbia posto l’accento essenzialmente sulla (presunta) doverosità dell’autoannullamento, senza chiarire quale fosse l’interesse dell’amministrazione per procedere in quel senso.

6. Posto che l’amministrazione si è legittimamente limitata ad applicare la decadenza, ne consegue che altrettanto legittimamente gli effetti sono stati limitati alla sola posizione del Fabi, in un assetto delle situazioni giuridiche ormai del tutto consolidato dopo il cospicuo numero di anni passati.

Ma si sarebbe detto lo stesso anche se, in ipotesi, l’amministrazione avesse autoannullato l’assunzione del Fabi con effetto ex nunc. Neppure in tal caso si sarebbe potuto riconoscere alcun diritto dell’appellante alla ricostruzione, utilizzazione o scorrimento della graduatoria: alla data del 12.7.1994, quando si è reso vacante il posto per la decadenza del Fabi.

La graduatoria che la appellante vorrebbe utilizzare, era ormai ampiamente scaduta e le situazioni erano divenute irreversibili.

Altro infatti è dire che un rapporto d’impiego venga risolto, in ipotesi, con effetto ex tunc, e altro è dire che il posto resosi vacante in tal modo debba essere coperto “ora per allora” attingendosi alla graduatoria dell’originario concorso. Il principio per cui le graduatorie concorsuali non hanno, di norma, valore a tempo indeterminato, ma possono essere utilizzate solo entro un termine determinato, è dettato a tutela dell’interesse dell’amministrazione ad assumere dipendenti la cui idoneità all’impiego sia stata accertata entro un intervallo di tempo ragionevolmente ristretto. Rientra invero nelle comuni conoscenze ed esperienze che un candidato, che pure in origine sia stato giudicato idoneo, ma non sia stato assunto (e dunque non abbia dato effettiva prova delle sue capacità, né abbia tenuto vive queste ultime con l’esercizio effettivo e duraturo dell’attività), non dia più affidamento, quanto meno con uguale certezza, a notevole distanza di tempo. E’ per questo che la utilizzazione plurima delle graduatorie (peraltro, e non a caso, estranea alla disciplina generale del pubblico impiego di cui al t.u. n. 3/1957), anche quando è ammessa, lo è sempre entro margini di tempo definiti.

Il soprarichiamato art. 20 del D.M. 30.1.1982 (abrogato dall’art.56 del D.P.R. 27 marzo 2001, n.220 e quindi vigente al momento del ricorso), nel disciplinare la normativa concorsuale del personale delle unità sanitarie locali, oltre a prevedere al 3° e 6° co. la decadenza per colui che avesse conseguito la nomina mediante presentazione di documenti falsi o viziati da invalidità non sanabile, consentiva alla U.S.L. di utilizzare la graduatoria entro l’anno dalla sua approvazione. Successivamente l’art.9 della legge n.207/1985 ha portato tale termine ad un biennio e in seguito la legge n.537/93 (art. 2 co.22) lo ha di nuovo ridotto a diciotto mesi.

Il prolungamento dei termini di utilizzabilità della graduatoria disposto dall’art. 22, 8° co. della legge n.724/94 riguardava solo le graduatorie approvate a decorrere dal 1.1.1992, quindi al momento in cui si è verificata la vacanza del posto, nel 1994, la graduatoria non era più utilizzabile in quanto scaduta l’8.8.1992.

Quindi una volta disposto, con provvedimento 12.7.1994 n.21, l’allontanamento dal servizio del Fabi, che segna anche la data di vacanza del posto di assistente medico presso il centro diabetologico, il provvedimento 4.11.1994 n.222, di avvio della procedura di copertura del posto a mezzo di mobilità regionale e l’atto 20 febbraio 1995 n.10, di diniego d’ulteriore utilizzo della graduatoria, si giustificavano con la disciplina che regola il periodo di validità delle graduatorie concorsuali presso le U.S.L..

La sopracitata delibera n.222/1994, di indizione dell’avviso pubblico di copertura del posto per mobilità, è stata adottata il 4.11.1994, quando la graduatoria, aveva perso di validità, come sopra rilevato a partire dall’8.8.1992 per cui legittimamente, con decisione n.20 del 1995, la U.S.L. ha dichiarato la sua inutilizzabilità per essersi il posto resosi vacante il 12.7.1994, in seguito all’allontanamento del sig. Fabi.

In conclusione il primo e fondamentale motivo di appello non merita accoglimento.

Omissis

 

BREVI ANNOTAZIONI

di Elvira Raviele

  • L’OGGETTO DELLA PRONUNCIA

Con la pronuncia in esame il Consiglio di Stato è stato chiamato principalmente a decidere sulla seguente questione: se la P.A., nell’ipotesi della scoperta tardiva che un proprio dipendente non possiede il titolo di studio e l’abilitazione professionale indispensabili per l’esercizio dell’attività professionale, possa applicare l’istituto della decadenza in luogo dell’annullamento d’ufficio; in tale occasione è stato, altresì, ribadito il principio secondo cui le graduatorie concorsuali non hanno, di norma, valore a tempo indeterminato, ma possono essere utilizzate entro un margine di tempo ben definito.

 

  • IL PERCORSO ARGOMENTATIVO

Nel caso di specie era accaduto che un’USL aveva fatto decadere dall’impiego un soggetto che era risultato vincitore di un pubblico concorso in seguito alla produzione di documenti falsi che attestavano titoli professionali inesistenti.

A promuovere il ricorso in primo ed in secondo grado è stata una concorrente al medesimo concorso che era risultata quinta in graduatoria. Orbene, quest’ultima contestava, tanto in primo grado quanto in secondo, l’operato della P.A., che in un caso del genere invece di procedere all’annullamento d’ufficio aveva applicato l’istituto della decadenza ex art. 127 T.U. n. 3 del 1957 (all’epoca dei fatti in vigore) e conseguentemente veniva contestato il fatto che l’originaria graduatoria avrebbe dovuto essere annullata e ricostruita “ora per allora” cosicché la ricorrente sarebbe risultata vincitrice (dal momento che il secondo, terzo e quarto classificato erano andati a ricoprire altri posti).

I giudici di Palazzo Spada, rigettando l’appello, confermano quanto sostenuto dai giudici di prime cure in ordine alla corretta applicabilità da parte dell’Amministrazione dell’istituto della decadenza.

In questo senso si sostiene che in un caso del genere la P.A. avrebbe potuto utilizzare tanto l’istituto dell’annullamento quanto quello della decadenza, la quale ultima “è una sanzione, che può e deve essere applicata a prescindere da ogni valutazione dell’interesse dell’Amministrazione, e anche se, in ipotesi, tale interesse sia inesistente”; viceversa l’annullamento in autotutela si ha in seguito ad una scelta del tutto discrezionale dell’Amministrazione e prescinde dalla circostanza che al soggetto sia addebitabile o meno una condotta illecita.

  •  

Nel caso di specie, dunque, deve ritenersi pienamente applicabile l’istituto di cui all’art. 127, lettera d), del d.P.R. n. 3 del 1957, non potendosi imporre all’Amministrazione di procedere all’annullamento in autotutela (di cui pure ricorrevano i presupposti).

In ogni caso il Consiglio di Stato, soffermandosi sulla seconda censura sollevata dall’appellante, ritiene che la graduatoria del concorso (il cui vincitore è poi stato dichiarato decaduto) deve essere considerata inutilizzabile in quanto “le graduatorie concorsuali non hanno, di norma, valore a tempo indeterminato, ma possono essere utilizzate solo entro un termine determinato”. Tale principio “è dettato a tutela dell’interesse dell’amministrazione ad assumere dipendenti la cui idoneità all’impiego sia stata accertata entro un intervallo di tempo ragionevolmente ristretto”.

 

  • CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE

Alla luce di quanto innanzi riferito, il Consiglio di Stato conclude per la legittimità del provvedimento con il quale la P.A., a seguito della scoperta del fatto che erano falsi alcuni documenti in base ai quali era stata conseguita una nomina professionale, ha dichiarato il dipendente (vincitore del concorso) decaduto, senza procedere all’annullamento d’ufficio dell’atto di nomina ed allo scorrimento della graduatoria concorsuale in favore del candidato che seguiva in graduatoria.

 

  • PERCORSO BIBLIOGRAFICO

In materia di decadenza dall’impiego pubblico e di durata delle graduatorie concorsuali, vedi F. Caringella, Manuale di Diritto Amministrativo, Dike Giuridica Editrice, Roma, 2013.

 

 

Tag: decadenza dall'impiegopubblico impiego
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