La ragionevole durata del procedimento disciplinare

Consiglio di Stato – sezione terza – decisione 7 maggio 2013, n. 2474 Presidente Romeo; Estensore Capuzzi

Nel procedimento disciplinare sono ordinatori solo i termini non funzionali e essenziali ad esigenze di tutela del dipendente, ma che il termine finale di conclusione del procedimento è perentorio.

Pertanto, in materia trova applicazione il principio di carattere generale secondo cui l'Amministrazione è tenuta ad esercitare il proprio potere punitivo in un arco di tempo tale da non compromettere il corrispondente diritto dell'inquisito di vedere definita la propria posizione in termini ragionevoli, pena l'illegittimità del provvedimento sanzionatorio adottato (Cons. Stato, Sez. V, 9 marzo 2010, n. 1374).

Ed invero l'art. 2 della legge n. 241/90 in applicazione del quale è stato adottato il decreto 142/2000 prevede termini di conclusione del procedimento, ma senza alcuna comminatoria di decadenza, mentre l' art. 120 del d.P.R. n.3/1957, come esattamente rilevato dal primo giudice, riguarda esclusivamente lo spatium temporale tra i singoli atti del procedimento disciplinare; ancora l'art. 9 della legge n. 19 del 1990 non trova applicazione al caso di specie regolando i termini in caso di destituzione dal servizio del dipendente in esito a sentenza penale irrevocabile di condanna. Con l'effetto che l'unico criterio meritevole di applicazione è quello della ragionevole durata del procedimento disciplinare.

 

 

 

                          REPUBBLICA ITALIANA                        

                    IN NOME DEL POPOLO ITALIANO                    

                             Il Consiglio di Stato                       

      in sede giurisdizionale (Sezione Terza) ha pronunciato la presente                                           

                               SENTENZA                             

sul ricorso numero di registro generale 10459 del 2009, proposto da:

Gi.  Mi.  Co.,  rappresentato  e  difeso dagli avv. Luigi Manzi, Aldo

Bozzi  e  Michele  Maria  Mancini,  con domicilio eletto presso Luigi

Manzi in Roma, via Federico Confalonieri, n.5;                      

                                contro                              

Ministero   dell'Interno   in   persona  del  Ministro  pro  tempore,

Dipartimento  Politiche  del Personale dell'Amministrazione Civile in

persona  del  Direttore  Generale pro tempore, rappresentati e difesi

dall'Avvocatura  Generale  dello  Stato  domiciliata in Roma, via dei

Portoghesi, n.12;                                                    

nei confronti di                                                    

Gi. Ba.;                                                            

per la riforma                                                      

della  sentenza  del T.A.R. EMILIAROMAGNA - SEZ. STACCATA DI PARMA n.

00439/2009                                                          

Visto il ricorso in appello e i relativi allegati;                  

Visti l'atto di costituzione in giudizio del Ministero dell'Interno;

Viste le memorie difensive;                                         

Visti tutti gli atti della causa;                                   

Relatore  nell'udienza  pubblica  del  giorno 19 aprile 2013 il Cons.

Roberto Capuzzi e uditi per le parti gli avvocati Manzi e dello Stato

Ferrante Wally;                                                     

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.             

Fatto

FATTO e DIRITTO

1. Il dottor Gi. Mi. Co. impugnava davanti al Tar per l'Emilia Romagna, Sezione Staccata di Parma, il decreto in data 22 maggio 2008, con cui il Capo del Dipartimento per le politiche del personale dell'Amministrazione civile del Ministero dell'Interno, infliggeva al ricorrente la sanzione disciplinare della riduzione dello stipendio nella misura pari ad un decimo di una mensilità per la durata di due mesi; il ricorrente impugnava altresì la deliberazione in data 16 aprile 2008, con cui la Commissione di disciplina del personale della carriera prefettizia proponeva l'irrogazione della suindicata sanzione disciplinare.

Con nota in data 29 gennaio 2008 (pure impugnata) il Capo del Dipartimento sopranominato procedeva alla "contestazione di addebiti" al ricorrente in servizio presso la Prefettura di Piacenza con la qualifica di viceprefetto aggiunto.

In particolare imputava al ricorrente una condotta ascrivibile all'ipotesi di "contegno scorretto verso i superiori" ai sensi dell' art. 80, co. 3, lett. d), del d.P.R. n. 3 del 1957 richiamando la circostanza che, nel rifiutare la sottoscrizione della scheda di valutazione relativa all'anno 2006, l'interessato aveva formulato frasi irriguardose ed espressioni offensive nei confronti del Prefetto di Cremona e dell'Amministrazione di appartenenza.

La Commissione di disciplina del personale della carriera prefettizia proponeva l'irrogazione della sanzione disciplinare della riduzione dello stipendio nella misura pari ad un decimo di una mensilità per la durata di due mesi (v. deliberazione in data 16 aprile 2008). Quindi, il Capo del Dipartimento per le politiche del personale dell'Amministrazione civile e per le risorse strumentali e finanziarie, Direzione centrale per le risorse umane infliggeva la suindicata sanzione (v. decreto in data 22 maggio 2008).

Avverso tali atti il ricorrente proponeva tre articolati motivi di gravame, in sintesi deducendo:

- la tardività del provvedimento di irrogazione della sanzione in quanto intervenuto quando era già scaduto il termine di 90 giorni per la conclusione del procedimento (tab. A del d.m. n. 142/2000);

- l'erroneità della qualificazione dei fatti sostenendo che non si poteva rinvenire alcun profilo offensivo o ingiurioso nei confronti del Prefetto e dell'Amministrazione in frasi che andavano lette nel particolare contesto in cui erano state formulate a fronte dell'inerzia del Ministero rispetto alle sollecitazioni provenienti dall'istante;

- l'insufficienza dell'istruttoria e l'inadeguatezza delle valutazioni operate per non essersi tenuto conto delle provocazioni subite dall'interessato e quindi della preesistenza di comportamenti altrui che avrebbero dovuto costituire un'esimente dell'illecito disciplinare contestatogli.

Si costituiva in giudizio il Ministero dell'Interno a mezzo dell'Avvocatura dello Stato, resistendo al gravame.

L'istanza cautelare del ricorrente veniva accolta in primo grado (ord. n. 95/08 del 1° luglio 2008), ma poi respinta dal giudice d'appello che riformava la pronuncia di primo grado (Cons. Stato, Sez. VI, ord. n. 6181 del 18 novembre 2008) sul rilievo della mancanza del "periculum in mora", non risultando preclusa una piena reintegrazione, sia economica che di immagine, nonché di prospettive di carriera in caso di conclusivo accoglimento dell'impugnativa.

Il Tar riteneva il ricorso infondato con articolata motivazione che toccava i tre gruppi di censure dedotte.

3. Nell'atto di appello il dottor Co. assume la erroneità della sentenza reiterando sostanzialmente le censure dedotte in primo grado e respinte dal Tar.

Si è costituito il Ministero intimato con il patrocinio della Avvocatura Generale dello Stato depositando una memoria difensiva e contestando in modo articolato le varie deduzioni difensive dell'appellante.

Sono state depositate ulteriori memorie difensive.

Alla pubblica udienza del 19 aprile 2013 la causa è stata trattenuta dal Collegio per la decisione.

4. Nel primo motivo del ricorso in primo grado l'appellante aveva sostenuto la tardività della sanzione disciplinare impugnata per violazione del decreto del Ministero dell'Interno 18 aprile 2000, n. 142 ("Regolamento di integrazione e modifica del regolamento di attuazione degli articoli 2 e 4 della legge 7 agosto 1990, n. 241, adottato con decreto ministeriale 2 febbraio 1993, n. 284, come modificato dal decreto ministeriale 19 ottobre 1996, n. 702"), laddove fissa in 90 giorni il termine per la conclusione dei procedimenti disciplinari relativi al personale della carriera prefettizia (v. tab. A).

Secondo il ricorrente il procedimento disciplinare, iniziato con la contestazione degli addebiti il 29 gennaio 2008, ricevuta il 30 gennaio 2008, avrebbe dovuto concludersi a pena di decadenza entro i 90 giorni cioè entro il 30 aprile 2008. Viceversa il decreto con il quale è stata inflitta la sanzione disciplinare della riduzione dello stipendio era stato adottato solo in data 22 maggio 2008.

Il Tar respingeva la censura rilevando che i termini previsti dai regolamenti attuativi dell'art. 2 della legge n. 241 del 1990 non sono stabiliti a pena di decadenza trattandosi di termini di natura ordinatoria, con la conseguenza che la loro inosservanza non comporta la consumazione del potere di provvedere da parte dell'Amministrazione, né effetti "ex se" invalidanti sul provvedimento finale. Il primo giudice richiamava l' art. 120 del DPR n.3/1957 che prevede la decadenza dal procedimento disciplinare solo se all'interno del procedimento l'amministrazione rimanga inerte per un periodo di novanta giorni, sottolineando tuttavia che lo stesso articolo non prevede che l'intero procedimento debba concludersi, a pena di decadenza, entro novanta giorni.

La censura, respinta dal Tar, viene reiterata in appello ove si sottolinea che nel procedimento disciplinare sono ordinatori solo i termini non funzionali e essenziali ad esigenze di tutela del dipendente ma che il termine finale di conclusione del procedimento è perentorio.

5.La censura non merita accoglimento.

Rileva la Sezione che in materia trova applicazione il principio di carattere generale secondo cui l'Amministrazione è tenuta ad esercitare il proprio potere punitivo in un arco di tempo tale da non compromettere il corrispondente diritto dell'inquisito di vedere definita la propria posizione in termini ragionevoli, pena l'illegittimità del provvedimento sanzionatorio adottato (Cons. Stato, Sez. V, 9 marzo 2010, n. 1374).

Ed invero l'art. 2 della legge n. 241/90 in applicazione del quale è stato adottato il decreto 142/2000 prevede termini di conclusione del procedimento, ma senza alcuna comminatoria di decadenza, mentre l' art. 120 del d.P.R. n.3/1957, come esattamente rilevato dal primo giudice, riguarda esclusivamente lo spatium temporale tra i singoli atti del procedimento disciplinare; ancora l'art. 9 della legge n. 19 del 1990 non trova applicazione al caso di specie regolando i termini in caso di destituzione dal servizio del dipendente in esito a sentenza penale irrevocabile di condanna. Con l'effetto che l'unico criterio meritevole di applicazione è quello della ragionevole durata del procedimento disciplinare, che nel caso di specie non è stato violato atteso che il procedimento risulta iniziato il 30 gennaio 2008 mediante la contestazione degli addebiti e concluso il 22 maggio 2008.

6. Nel secondo motivo di appello si assume che le espressioni utilizzate alla base della irrogazione della sanzione disciplinare non erano affatto offensive e comunque andavano lette nel particolare contesto al quale si riferivano in cui le reiterate richieste dell'appellante erano state del tutto ignorate; le espressioni utilizzate erano riferite nell'ambito di un procedimento nel quale era stato chiamato in causa il Prefetto di Cremona, ripetutamente denunziato dal ricorrente ai vertici dell'Amministrazione e alla Corte dei Conti in ragione del mancato potenziamento dell'ufficio diretto dal medesimo ricorrente, e responsabile ultimo del mancato introito di ingenti somme per sanzioni pecuniarie dovute per infrazioni alla normativa in materia di circolazione stradale e irregolare emissione di assegni.

Il Prefetto di Cremona, a dire dell'appellante, aveva l'obbligo di astensione dall'esprimere valutazioni sull'operato del denunziante; in ogni caso, non esistevano frasi irriguardose nei confronti del Prefetto come pure nei confronti della Amministrazione di appartenenza.

Il Tar respingeva la censura osservando come sia insindacabile in sede giurisdizionale la qualificazione giuridica della condotta disciplinarmente rilevante operata dall'Amministrazione, tranne i casi di macroscopici vizi logici o di evidenti profili di abnormità, vizi che nella circostanza non si rinvenivano. In ogni caso le eventuali irregolarità amministrative commesse dai superiori non giustificavano l'impiego di espressioni irriguardose e sprezzanti ("... con vivo disgusto...", "... vergognosamente ignorate...", "... indegna provocazione..."), ma richiedevano piuttosto la denuncia rigorosa e completa dei fatti affinché l'Autorità competente provvedesse, oltre a consentire il ricorso ai numerosi rimedi giustiziali offerti dall'ordinamento a tutela delle proprie ragioni e a salvaguardia della propria persona da possibili responsabilità.

Non apparivano quindi palesemente incongrue le conclusioni del procedimento disciplinare giacché il modo di rapportarsi a quanti operano nell'Amministrazione deve essere sempre improntato al rispetto del prestigio dell'istituzione, il che si realizza anche adottando comportamenti formali che rivelino il dovuto riguardo per chi, rappresentando l'ente nelle sue varie articolazioni, ne riflette l'immagine nella comunità.

Né rilevava il fatto che l'Amministrazione centrale non si sarebbe occupata anche del contenuto sostanziale della denuncia, operando le due questioni su piani autonomi, per cui correttamente l'infrazione disciplinare del ricorrente era stata legata al mero profilo formale della condotta, indipendentemente dal merito delle contestazioni sollevate.

Insiste l'appellante rilevando che nella fattispecie si rinvengono profili di abnormità atteso che le proteste dell'appellante erano esclusivamente rivolte al procedimento consumatosi nel quale le massime Autorità (Presidente del Consiglio dei Ministri e Ministro dell'Interno) avevano ignorato reiterate richieste che comunque non erano riferite a nessun superiore gerarchico, di talché le frasi non potevano in ogni caso rappresentare quel contenuto scorretto verso i superiori di cui all' art. 80 lett. d) del d.P.R. n.3/1957.

7. Le considerazioni del Tar per respingere la censura meritano conferma.

Rileva la Sezione che esattamente il giudice di prime cure ha sottolineato che esula dal sindacato di legittimità in materia di provvedimenti sanzionatori, ogni approfondimento relativo alla qualificazione della condotta addebitata al pubblico dipendente come rilevante sul piano disciplinare, fatte salve le ipotesi in cui prima facie risulti l'erroneità dell'apprezzamento sulla base del quale è stata irrogata la sanzione disciplinare.

L'appellante sostiene di essersi rivolto alle massime autorità politiche dello Stato come semplice cittadino e non come dipendente pubblico di talché non sarebbe stato applicabile l'art. 80 co. 3, lett.d) del d.P.R. sopramenzionato, ma tali argomentazioni non appaiono convincenti risultando che sia il Presidente del Consiglio dei Ministri che il Ministro dell'Interno non venivano chiamati in causa quali autorità politiche, ma come organi di vertice dell'apparato burocratico amministrativo nel quale l'appellante era chiamato ad operare, ai quali, secondo quanto il medesimo ha sempre sostenuto, competeva il poteredovere di intervenire per rimediare all'operato del Prefetto di Cremona.

L'appellante ha chiamato in causa dette autorità, infatti, nel momento in cui si è rifiutato di compilare e sottoscrivere la propria scheda di valutazione complessiva al fine di evitare che il Prefetto di Cremona esprimesse alcun giudizio nei suoi confronti; quindi l'appellante ha operato nell'ambito di incombenti relativi alla propria posizione di pubblico dipendente nel quale ambito doveva muoversi entro i limiti che la normativa di riferimento impone di osservare e in specie quelli del rispetto verso la Amministrazione datrice di lavoro e dei suoi organi che la rappresentano all'esterno.

Come ricordato nell'atto di contestazione degli addebiti, l'appellante non si è limitato a lamentare la inerzia del Presidente del Consiglio dei Ministri e del Ministero dell'Interno ovvero a sottolineare che il Prefetto di Cremona non poteva esprimere giudizi nei propri confronti, doglianze queste del tutto ammissibili e che non avrebbero dato luogo ad alcuna contestazioni di addebiti, ma si è abbandonato a commenti, toni ed espressioni oltre misura e del tutto inopportuni e sconvenienti, che non possono trovare la loro giustificazione nel diritto di critica costituzionalmente garantito che non può trasmodare in considerazioni offensive ma deve essere esercitato in forme e modi consoni.

E" evidente che eventuali ingiustizie o scorrettezze di cui l'appellante era rimasto vittima non valevano a giustificare reazioni con utilizzazione di toni e espressioni inappropriate.

8. Nel terzo motivo l'appellante assume che la Commissione di Disciplina presso il Ministero avrebbe omesso ogni istruttoria relativa alla esistenza di provocazioni reiteratamente poste in essere dai superiori dell'appellante.

Il Tar, dopo avere rilevato che il contenuto sostanziale della denuncia non veniva in esame per cui correttamente l'infrazione disciplinare del ricorrente era stata legata al mero profilo formale della condotta disdicevole, indipendentemente dal merito delle contestazioni sollevate, sottolineava che ":..era improponibile un qualche apprezzabile rapporto, da elevare al rango di causa di giustificazione, tra le iniziative assunte dai superiori e la scelta liberamente effettuata dal ricorrente circa le modalità di formulazione delle sue rimostranze in quanto dagli atti di causa non vi era motivo perché l'interessato non potesse provvedere alla denuncia con forme non irriguardose e sprezzanti e ciò nonostante efficaci allo scopo, tenuto conto del livello culturale di un funzionario del suo livello, della presumibile ampia esperienza maturata nel settore di attività, dell'obiettiva possibilità di valutare con calma quanto dovesse essere oggetto di segnalazione all'Autorità centrale e soprattutto con quali modalità ciò andasse fatto".

L'appellante invece insiste nel motivo assumendo la necessità di valutazione delle "..vessazioni sistematiche che con predeterminazione insostenibile erano state poste in essere presso la Prefettura di Cremona..."..e "..la colpevole (offensiva) inerzia delle Autorità politiche a cui si era rivolto il medesimo".

9. Tali doglianze non sono fondate.

Va ricordato che nel procedimento disciplinare, a differenza che nel procedimento penale e in quello concernente le sanzioni amministrative, le c.d. scriminanti, come la provocazione, non escludono la rilevanza disciplinare del fatto, al più, la rilevanza potrebbe assumere rilievo al fine di stabilire la proporzionalità della sanzione da comminarsi ma non è sotto tale profilo che la doglianza è stata prospettata dal ricorrente, sicché correttamente il primo giudice ha disatteso il motivo e la relativa ed articolata statuizione merita conferma.

10. In conclusione l'appello deve essere respinto e la sentenza appellata deve essere confermata.

11. Spese ed onorari, tuttavia, per la peculiarità della vicenda possono essere compensati.

P.Q.M.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto,

lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 aprile 2013 con l'intervento dei magistrati:

Gi. Romeo, Presidente

Roberto Capuzzi, Consigliere, Estensore

Dante D'Alessio, Consigliere

Alessandro Palanza, Consigliere

Paola Alba Aurora Puliatti, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA IL 07 MAG. 2013

 

Consiglio di Stato  sez. III,  07 maggio 2013,  n. 2474



 


 

BREVI ANNOTAZIONI

 

 

  • L’OGGETTO DELLA PRONUNCIA

 

Con la pronuncia in esame, il Consiglio di Stato ha confermato gli orientamenti giurisprudenziali e dottrinali prevalenti in tema di termine perentorio di conclusione del procedimento disciplinare.

 

  • IL PERCORSO ARGOMENTATIVO

 

La questione oggetto della pronuncia in esame trae origine dall’impugnativa proposta avverso il decreto con il quale la Commissione di disciplina aveva inflitto al ricorrente la sanzione disciplinare della riduzione dello stipendio nella misura di un decimo di una mensilità per la durata di due mesi.

Il ricorrente proponeva tre articolati motivi di gravame, tra i quali la tardività del provvedimento di irrogazione della sanzione in quanto intervenuta quando era ormai scaduto il termine di 90 giorni per la conclusione del procedimento.

La  censura respinta dal Tar è stata reiterata in appello dove si è osservato che sono ordinatori solo i termini non funzionali ed essenziali  ad esigenze di tutela del dipendente, ma che il termine finale di conclusione del procedimento è perentorio.

Il Consiglio di Stato reitera la decisione di diniego del Tar in merito alla tardività dell’irrogazione della sanzione rigettando l’appello.

 

 

  • CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE

 

 

La Sentenza 2474/2013 del Consiglio di Stato ha sostenuto che trovi applicazione il principio di carattere generale secondo cui l’Amministrazione è tenuta ad  esercitare il proprio potere punitivo in un arco temporale tale da non compromettere il corrispondente diritto  dell’inquisito di vedere definita la propria in termini  ragionevoli, pena l’illegittimità del provvedimento sanzionatorio adottato (Cons. St., sez. V, 9 marzo 2010, n. 1374).

L’art. 2 della Legge 241 del 1990, infatti, in attuazione del decreto 142/2000 prevede termini di conclusione del procedimento, senza alcuna decadenza. I termini di cui all’art. 2 della legge 241/90 sono, infatti, ordinatori, salvo che sia diversamente stabilito dalla legge (Cons. St., sez. VI, 14 gennaio 2009, n. 140; Cons. St., sez. VI, 25 giugno 2008, n. 3215; Cons. St., sez. VI, 20 aprile 2006, n. 2195), con la conseguenza che la il decorso degli stessi non determina la consumazione del potere di provvedere, né l’illegittimità del provvedimento adottato tardivamente (Tar Calabria – Catanzaro, sez. I, 16 aprile 2012, n. 382).  Invece, secondo parte della giurisprudenza (Cons. St., sez. IV, 15 giungo 2004, n. 4464) l’art. 120 del d.p.r. 3/1957 riguarda lo spatium temporale tra i singolo atti del procedimento disciplinare.  Inoltre, l’art. 9 della legge 19 del 1990 non trova applicazione in tali casi poiché esso riguarda la destituzione dal servizio del dipendete a seguito di sentenza penale irrevocabile.

Pertanto, l’unico criterio applicabile sarebbe quello della ragionevole durata del procedimento disciplinare (Cons. St., sez. V, 14 maggio 2003, n. 2566; Cons. St., sez., IV, 29 novembre 2002, n. 6521; Cons. St., sez. IV, 30 settembre 2002, n. 5013).         

 

          

 

  • BIBLIOGRAFIA

 

F. Caringella, Manuale di diritto amministrativo, II. Il procedimento amministrativo, Roma, 2012, pag. 143;

F. Caringella, C. Silvestro, F. Vallacqua, Codice del pubblico impiego, Roma, 2012, pag. 833.  

 

 

 

 


 

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