LA DIRIGENZA PUBBLICA NEL PROCESSO DI RIFORMA

Il rinnovo della dirigenza pubblica rappresenta un tassello centrale per i riformatori della pubblica amministrazione. È ora la volta della delega Madia di indicare le diretttrici della prossima stagione di innovazione. Uno sguardo al complessivo percorso fin qui svolto a partire dal 1972, formale data di nascita della dirigenza, permette di meglio cogliere i nodi problematici e le dimamiche interne dell’alta burocrazioa italiana.

Sommario: 1. La dirigenza pubblica: ragioni di una disciplina speciale – 2. Dal d.P.R. 30 giugno 1972, n. 748 alla “privatizzazione” del pubblico impiego – 3. La giurisprudenza costituzionale – 4. La “riforma Brunetta” – 5. La “riforma Madia”– 6. Conclusioni.

1. La dirigenza pubblica: ragioni di una disciplina speciale

La dirigenza pubblica rappresenta, secondo la migliore dottrina[1], una categoria di personale professionale nata, sostanzialmente, con la chiara finalità di separare, all’interno del rapporto di pubblico impiego, l’alta burocrazia professionale dagli altri dipendenti pubblici. Si tratta, pertanto, della categoria di funzionari amministrativi di vertice (o apicali), che sono titolari degli uffici dirigenziali, il livello più elevato nell’ambito dell’assetto organizzativo delle amministrazioni pubbliche e degli enti pubblici nazionali, regionali o degli altri enti territoriali.

Tanto giustifica la previsione di una disciplina “speciale” per la dirigenza pubblica, anche in ragione del fatto che si colloca al crocevia del rapporto tra politica ed amministrazione. L’obiettivo perseguito dal legislatore è, infatti, di assicurare, in concreto, l’equilibrio tra due principi antinomici, quali, da un lato, quello democratico, che impone il controllo, da parte degli organi eletti dal popolo, dell’amministrazione e, dall’altro, il principio di imparzialità, che postula, di converso, un’amministrazione al servizio non della parte politica al governo, bensì della intera comunità nazionale.

In realtà, la salvaguardia di tale complesso equilibrio dipende, essenzialmente, da due fattori.

Il primo, di carattere funzionale, ha ad oggetto il modo di distribuzione dei poteri fra gli uffici propriamente politici (e, quindi, non professionali) e quelli amministrativi e si può concretare nella separazione delle competenze (anziché nella gerarchia), con conseguente limitazione di eventuali effetti di “politicizzazione” degli organi amministrativi.

Il secondo, di natura strutturale, ha ad oggetto il modo di configurazione del rapporto intercorrente tra il datore di lavoro (l’organo politico) ed il titolare di ufficio dirigenziale e si può tradurre nell’instaurazione di una relazione stabile (e non temporanea) fondata sulla previsione legislativa di un termine di durata dell’incarico idoneo ad assicurare l’imparziale svolgimento del compito che ne forma oggetto.

Tanto premesso sulla natura della dirigenza pubblica e sul carattere “speciale” della relativa disciplina, si passeranno in rassegna gli aspetti salienti dell’evoluzione normativa, soffermandosi, in particolare, sulle linee - guida della “riforma Madia” tuttora in atto.

2. Dal d.P.R. 30 giugno 1972, n. 748 alla “privatizzazione” del pubblico impiego

La prima regolamentazione specifica della dirigenza pubblica, sebbene solo statale, si è avuta, nel nostro ordinamento, con l’adozione del d.P.R. 30 giugno 1972, n. 748, recante “Disciplina delle funzioni dirigenziali nelle Amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo” ed attuativo delle leggi delega 18 marzo 1968, n. 249 (“Delega al Governo per il riordinamento dell’Amministrazione dello Stato, per il decentramento delle funzioni e per il riassetto delle carriere e delle retribuzioni dei dipendenti statali”) e 28 ottobre 1970, n. 775 (“Modifiche ed integrazioni alla legge 18 marzo 1968, n. 249”).

L’intenzione del legislatore dell’epoca era di “creare un ceto dirigenziale dotato di autonomi poteri propulsivi, di coordinamento, di indirizzo e di gestione rappresentativo verso i terzi relativamente agli atti di propria competenza, con correlata responsabilità per i risultati negativi del proprio operato, sganciandosi dal modello di rapporto tra organi politici ed amministrativi cristallizzato nel d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3”[2].

Secondo la dottrina[3], il legislatore si prefiggeva, in particolare, l’obiettivo di porre rimedio alla situazione previgente caratterizzata dall’accentramento, in capo al ministro, della più gran parte dei poteri decisionali concernenti anche la gestione del rapporto di lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni, in attuazione del principio di responsabilità ministeriale sancito dall’articolo 95, comma 2 della Costituzione, a tenore del quale “i ministri sono responsabili collegialmente degli atti del Consiglio dei ministri e individualmente degli atti dei loro dicasteri”. Da tale situazione discendeva, infatti, una sostanziale deresponsabilizzazione della dirigenza amministrativa, che, di converso, nel disegno del legislatore delegato del 1972 andava rinforzata e svincolata il più possibile dall’ingerenza della classe politica.

Sulla base di questa premessa teleologica, il d.P.R. n. 748 del 1972 ha accresciuto i margini di autonomia del ceto dirigenziale amministrativo rispetto alla classe politica al governo, con ciò trasformandone il rapporto da relazione organizzata su basi gerarchiche a relazione di direzione, contraddistinta dalla chiara predeterminazione legislativa delle funzioni spettanti, in via esclusiva, alla dirigenza professionale, i cui provvedimenti assumono, pertanto, carattere definitivo, non essendo più impugnabili in via gerarchica dinanzi all’organo politico posto al vertice del dicastero.

Con tale provvedimento normativo la carriera dirigenziale è sganciata da quella direttiva ed articolata in un ruolo costruito su tre qualifiche funzionali, nell’ordine dirigente generale, dirigente superiore e primo dirigente. Secondo parte della dottrina[4], se i dirigenti generali si caratterizzavano per un rapporto di stretta collaborazione con il ministro, essendo coinvolti nelle scelte politico-amministrative, i dirigenti superiori ed i primi dirigenti presentavano, di converso, una propria autonomia funzionale dall’autorità politica, assolvendo i primi a mansioni di carattere prevalentemente ispettivo ed i secondi a compiti tipicamente gestionali di uffici o divisioni sprovvisti di rilevanza strategica all’interno dell’amministrazione.

Di contro - come rilevato da altra parte della dottrina[5] -, la dirigenza pubblica extrastatuale (regionale, degli enti locali e del Servizio sanitario nazionale) non ha beneficiato di una sfera di autonomia più ampia rispetto a quella riconosciuta in favore della dirigenza statale, essendo più pressata e sovente vittima delle intrusioni della politica nella attività gestionale amministrativa.

Tuttavia, giova osservare come, al di là della mens legis, il d.P.R. n. 748 del 1972 è rimasto, in buona sostanza, inattuato. Da un lato, l’autorità politica (il ministro) ha saldamente conservato nelle proprie mani il potere di annullamento dei provvedimenti amministrativi dirigenziali ritenuti inficiati sotto il profilo della legittimità, oltre che quelli di revoca, riforma ed addirittura di avocazione del potere di amministrazione attiva; dall’altro, le competenze burocratico-amministrative risultavano estremamente polverizzate tra le tre fasce dirigenziali.

Ne discende, perciò, che la dirigenza rimaneva, in concreto, sottoposta all’ingerenza della politica, non godendo così di una reale autonomia gestionale, con conseguente deresponsabilizzazione in relazione all’attività posta in essere.

Il fallimento del decreto del 1972 è stato individuato nella mancata applicazione dei relativi principi informatori e, di conseguenza, nella generale confusione tra politica ed amministrazione[6].

 Con la legge 8 giugno 1990, n. 142, recante ”Ordinamento delle autonomie locali” (cfr. ora il d.lgs. 267/2000), il legislatore, dopo aver preso atto del fallimento del modello posto a fondamento del d.P.R. n. 748 del 1972, ha avvertito l’esigenza di una riqualificazione in termini manageriali del ruolo dirigenziale in vista del perseguimento di logiche aziendalistiche di efficienza, efficacia, economicità e buon andamento dell’organizzazione e dell’azione amministrativa: in tale prospettiva teleologica, il provvedimento legislativo aveva, espressamente, previsto, all’articolo 51, che “spetta ai dirigenti la direzione degli uffici e dei servizi secondo i criteri e le norme dettati dagli statuti e dai regolamenti che si uniformano al principio per cui i poteri di indirizzo e di controllo spettano agli organi elettivi mentre la gestione amministrativa è attribuita ai dirigenti”, aggiungendo che “spettano ai dirigenti tutti i compiti, compresa l’adozione di atti che impegnano l’amministrazione verso l’esterno, che la legge e lo statuto espressamente non riservino agli organi di governo dell’ente”, oltre che “tutti i compiti di attuazione degli obiettivi e dei programmi definiti con gli atti di indirizzo adottati dall’organo politico”, con la conseguenza che i dirigenti erano “direttamente responsabili in relazione agli obiettivi dell’ente, della correttezza amministrativa e dell’efficienza della gestione”.

Ma anche tale legge non riuscì a realizzare gli obiettivi presi di mira, poiché alle declamazioni di principio non seguì una puntuale e specifica distribuzione delle competenze tra gli organi politici e quelli di vertice amministrativo, anche in considerazione della pervicace riluttanza del ceto dirigenziale all’assunzione di responsabilità manageriali.

In questo quadro normativo, appariva improcrastinabile un nuovo intervento riformatore volto a realizzare una reale autonomia della dirigenza pubblica dalla classe politica, intervento che si è avuto con l’approvazione del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, mirante ad una “Razionalizzazione dell’organizzazione delle amministrazioni pubbliche e revisione della disciplina in materia di pubblico impiego, a norma dell’articolo 2 della legge 23 ottobre 1992, n. 421”. Si tratta della c.d. “prima privatizzazione” del rapporto di lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche, che - secondo la dottrina[7] - fece perdere la originaria configurazione settoriale al sistema di rapporti tra politica ed amministrazione, elevando la distinzione tra funzioni di indirizzo politico e attività amministrativa a vero e proprio principio generale esteso a tutte le amministrazioni pubbliche. Nell’ambito dell’intrapreso percorso riformatore si intendeva, inoltre, procedere ad una revisione del sistema della dirigenza statale fondata, essenzialmente, sul principio di distinzione funzionale tra politica ed amministrazione, secondo cui al ministro spetta solo il potere di indirizzo, pianificazione e controllo dell’attività amministrativa, mentre alla dirigenza spetta in toto l’attività gestoria, con tutte le implicanze in termini di responsabilizzazione.

Appare, pertanto, evidente che la riforma introdotta con il processo di privatizzazione del 1993 aveva quale punto maggiormente qualificante una rimodulazione delle funzioni della burocrazia amministrativa volta ad assicurarne l’autonomia dalla politica. In tal senso, il principio di separazione tra politica ed amministrazione assurgeva a principio informatore dell’intera riforma della dirigenza, tanto che un manipolo di insigni giuristi incaricato dell’elaborazione di un programma riformatore da presentare alla Commissione bicamerale per le riforme istituzionali presieduta dall’Onorevole Nilde Iotti ne propugnò addirittura l’elevazione a principio di rango costituzionale, allo scopo dichiarato - come affermato da uno di quei studiosi, Fabio Merusi - di evitare “la degenerazione politica dell’amministrazione”. Secondo il professor Vincenzo Cerulli Irelli - anch’egli incaricato di quell’ambizioso progetto - occorreva esprimere un netto diniego “ai funzionari professionali politicamente affiliati”.

In questa prospettiva, il principio di distinzione tra politica ed amministrazione assumeva un “significato autentico” articolato in quattro differenti gradazioni, che erano, sostanzialmente: 1) separazione funzionale, nel senso che agli organi politici competeva la c.d. “rule-making”, ossia l’indirizzo, la programmazione e la verifica dell’attività amministrativa, laddove ai dirigenti pubblici la “adjudication”, ossia l’attività propriamente gestionale consistente nell’adozione dei provvedimenti e degli atti amministrativi; 2) separazione strutturale tra gli organi politici non professionali e quelli tipicamente amministrativi, allo scopo di garantire l’autonomia e l’indipendenza dei secondi rispetto ai primi; 3) separazione tra la funzione di indirizzo politico e quella del datore di lavoro pubblico, nella misura in cui l’autorità politica non può fare anche il datore di lavoro, perché naturalmente incline al c.d. “political patronage”; 4) separazione tra diverse sfere di responsabilità e, quindi, tra la responsabilità ministeriale prevista dall’articolo 95 della Costituzione da un lato e dall’altro la responsabilità dirigenziale prevista dall’articolo 28 della Carta costituzionale, così come integrato dalla normativa ordinaria.

In realtà, il “significato autentico” del principio di separazione tra politica ed amministrazione così come concepito rimase una mera utopia, atteso che fu sostituito, nella prassi, da un modello “spurio”, che ha costituito il punto di convergenza tra la tendenza del legislatore ad un rispetto di facciata dello stesso principio e quella antitetica della Corte costituzionale ad un’affermazione anche sostanziale dello stesso.

Più precisamente, il legislatore si è limitato al riconoscimento meramente formale del principio della distinzione funzionale tra politica ed amministrazione, lasciando alla sfera politica sia la dimensione strutturale (rimpiazzata da una più marcata esigenza di contiguità che ha dato luogo ad una relazione di tipo fiduciario tra classe politica e dirigenza professionale, con conseguente estensione dell’area dei c.d. “funzionari politici”), sia quella datoriale (cioè delle funzioni gestionali afferenti il reclutamento, la disciplina e la ordinaria amministrazione del personale), sia, infine, quella concernente l’autonomia della responsabilità politica da quella dirigenziale (a causa dell’equipollenza tra autorità politica ed imprenditore).

Per effetto della c.d. “seconda privatizzazione” introdotta dall’articolo 11, comma 4 della legge 15 marzo 1997, n. 59, meglio nota come “legge Bassanini uno” e sfociata nell’adozione di due decreti legislativi, quali, rispettivamente, il decreto 4 novembre 1997, n. 396 ed il decreto 31 marzo 1998, n. 80, si è tentato di portare a compimento il percorso intrapreso negli anni precedenti, completando, sul piano strutturale, il processo di contrattualizzazione del rapporto di impiego dei dirigenti e, nel contempo, accentuando, sul piano funzionale, la distinzione tra attività di indirizzo politico-amministrativo e compiti gestori.

Con i predetti decreti è stato esteso il regime della contrattualizzazione ai dirigenti generali, i quali non sono, pertanto, più inclusi nell’ambito del c.d. personale in regime di diritto pubblico (magistrati, forze di polizia ad ordinamento civile e militare, forze armate, avvocatura dello Stato, carriera prefettizia e diplomatica).

In particolare, il secondo decreto delegato mira ad accentuare l’assetto privatistico del rapporto di lavoro pubblico, nell’ottica di una maggiore valorizzazione del principio di distinzione tra indirizzo politico-amministrativo e responsabilità gestionale. Attraverso tale provvedimento, il legislatore ha inteso, pertanto, innovare profondamente lo statuto della dirigenza pubblica, precisando ulteriormente la distinzione tra funzioni e responsabilità della direzione politica e compiti e responsabilità di direzione delle amministrazioni pubbliche. Sul punto, la disposizione chiave appare l’articolo 14 del decreto legislativo n. 29 del 1993, che, nella versione riformulata dall’articolo 9 del decreto n. 80 del 1998, garantisce i dirigenti da ogni eventuale tentativo di intrusione del ministro, assicurando, nel contempo, a quest’ultimo ogni mezzo necessario allo svolgimento della sua mission di indirizzo politico: viene, infatti, precluso, espressamente, al ministro di “revocare, riformare, riservare o avocare a sé o altrimenti adottare provvedimenti o atti di competenza dei dirigenti”.

Ne discende, pertanto, che le innovative regole sull’assetto organizzativo si sono tradotte in un moderno sistema operativo dell’azione dei pubblici poteri, strutturato secondo un più congeniale riparto di attribuzioni tra organi politici ed organi di vertice amministrativo, nel cui ambito la sequenza procedimentale, articolata per aree di competenze dirigenziali, si snodava da una fase di progettazione attuativa (c.d. atti di alta amministrazione), nei confini segnati dalla scelta degli obiettivi strategici individuati dagli organi politici, ad una fase conclusiva volta a darvi esecuzione concreta e puntuale.

Con tale provvedimento, il legislatore ha, inoltre, previsto, per l’intera classe dirigente, l’istituzione di un ruolo unico interministeriale tenuto presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri ed articolato in modo da garantire la necessaria specificità tecnico-professionale.

Da ciò scaturì l’articolazione della dirigenza pubblica nelle due fasce del ruolo unico delle amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, istituito presso la Presidenza del Consiglio.

Il processo di privatizzazione del pubblico impiego è, poi, culminato nell’adozione del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, recante “Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche”, meglio noto come Testo unico sul pubblico impiego privatizzato (T.u.p.i.), che ha, sostanzialmente, recepito, rinnovandole, le disposizioni contenute nei decreti legislativi del 1993 e del 1998.

Con la legge 15 luglio 2002, n. 145, meglio nota come “legge Frattini”, recante“Disposizioni per il riordino della dirigenza statale e per favorire lo scambio di esperienze e l’interazione tra pubblico e privato”, il legislatore si è prefisso di riordinare la disciplina concernente il procedimento di conferimento degli incarichi dirigenziali, ovviando - come si legge nella relazione di accompagnamento - “alla situazione di confusione tra l’assetto organizzativo-funzionale degli incarichi e quello concernente il rapporto di lavoro”. Come rilevato dalla dottrina più recente[8], la legge, dopo aver compiuto una scelta di fondo in favore della natura pubblicistica dell’atto di conferimento dell’incarico dirigenziale, si è occupata, essenzialmente, della c.d. precarizzazione dei rapporti di lavoro dei dirigenti pubblici, introducendo un modello di “spoils system”[9] automatico per la dirigenza apicale: il nuovo articolo 19, comma 8, del T.u.p.i ha previsto, infatti, che “gli incarichi di funzione dirigenziale di cui al comma 3”(ossia quelli di segretario generale di ministeri, di direzione di strutture articolate al loro interno in uffici dirigenziali generali e quelli di livello equivalente) “cessano decorsi novanta giorni dal voto sulla fiducia al Governo”.

3. La giurisprudenza costituzionale

In antitesi alla descritta inclinazione del legislatore al rispetto formale del principio di separazione tra politica ed amministrazione, si è mossa la Corte costituzionale che, di converso, lo ha implicitamente “costituzionalizzato”, ritenendolo diretta esplicazione dei principi costituzionali di imparzialità e buon andamento dell’azione amministrativa sanciti dall’articolo 97, comma 2 della Grundnorm.

Con le riforme degli anni 1997-1998 il legislatore aveva riconosciuto il principio della temporaneità degli incarichi dirigenziali connessi al rapporto di ufficio, che, quindi, poteva estinguersi, oltre che nelle situazioni tassative di responsabilità dirigenziale, anche in virtù di norme che ricollegano al rinnovo dell’organo politico di vertice la cessazione automatica degli incarichi dirigenziali in corso: si tratta dell’istituto dello “spoils system” mutuato dall’ordinamento anglosassone, dove la compagine vittoriosa della campagna elettorale ha diritto di occupare gli incarichi di vertice delle pubbliche amministrazioni con persone di propria fiducia.

Al momento attuale, questo sistema risulta previsto, in via stabile e permanente, per gli incarichi dirigenziali di livello più elevato dell’amministrazione statale, i quali, ai sensi dell’articolo 19, comma 8 del T.u.p.i., cessano ipso jure entro novanta giorni dal voto sulla fiducia al Governo. In realtà, tale istituto ha un raggio d’azione più ampio, atteso che nel nostro ordinamento sono rinvenibili disposizioni normative una tantum che ne prevedono l’applicazione, sia pure in via eccezionale, anche alle posizioni dirigenziali non apicali delle amministrazioni pubbliche. Esistono, inoltre, anche forme del c.d. “sistema delle spoglie” in relazione ad incarichi dirigenziali di altre amministrazioni pubbliche, quali, a titolo meramente esemplificativo, quelle del Servizio sanitario nazionale e delle Regioni. Tutte queste fattispecie postulano, all’evidenza, una relazione di natura fiduciaria tra classe politica al governo e dirigenza amministrativa, nella misura in cui collegano, a filo diretto, la durata degli incarichi dirigenziali alle sorti della prima.

Sulla “compatibilità” di queste relazioni fiduciarie con i principi sanciti dalla Costituzione è stata chiamata a pronunciarsi, in più occasioni, la Corte costituzionale, che ha, di recente, sviluppato un orientamento poco favorevole a tale riconoscimento. In particolare, la Consulta, con le due sentenze gemelle del 2007[10], ha stabilito, in termini generali, che “la precarizzazione della funzione dirigenziale è difficilmente compatibile con un adeguato sistema di garanzie per il dirigente che sia idoneo ad assicurare un imparziale, efficace ed efficiente svolgimento dell’azione amministrativa”, con la conseguenza che il dirigente non può essere messo in condizione di precarietà che consentano la decadenza senza la garanzia del giusto procedimento. Il Giudice delle leggi ha, pertanto, ritenuto che lo “spoils system” sia suscettibile di entrare in rotta di collisione con (almeno) tre principi costituzionali, quali, nell’ordine, il principio di imparzialità, che impone “di assicurare ai funzionari alcune garanzie per sottrarli alle influenze dei partiti politici”, il principio di buon andamento, che richiede “continuità dell’azione amministrativa” e, quindi, in una dimensione efficientistica, una valutazione dei risultati che il dirigente abbia conseguito “avendo avuto a disposizione un periodo di tempo adeguato” e il principio del giusto procedimento (anche detto “due process”), in base al quale la decisione di revocare l’incarico deve essere preceduta da un procedimento in cui “al dirigente sia assicurata la possibilità di far valere il diritto di difesa”, dovendo essere adottata “con un atto motivato, che, a prescindere dalla sua natura giuridica, di diritto pubblico o di diritto privato, consenta comunque un controllo giurisdizionale”.

Sulla scorta di tali premesse esegetiche, la Consulta è giunta a ritenere legittimo lo “spoils system” del personale, anche dirigenziale, che concorra alla formazione dell’indirizzo politico- amministrativo, riconoscendo, di converso, l’incostituzionalità degli stessi meccanismi istituzionali ove riguardino il personale incaricato della mera esecuzione o attuazione dell’indirizzo politico fissato dall’organo di governo. Ne deriva, pertanto, che mentre il meccanismo delle spoglie sarà costituzionalmente legittimo se riferito ai dirigenti dei c.d. uffici di diretta collaborazione (o uffici di staff), i quali partecipino al processo di formazione dell’indirizzo politico- amministrativo e, quindi, abbiano un rapporto di consentaneità con il titolare dell’organo di governo, avrà carattere incostituzionale nei casi di dirigenti di uffici di line, perché incaricati della mera attività esecutiva dell’indirizzo politico e, come tali, richiedenti neutralità.

Nel tracciare tale distinzione, la Corte costituzionale ha, pertanto, fatto riferimento non già al tradizionale criterio della “apicalità organizzativa”, bensì a quello della “apicalità funzionale”, fondato cioè sul tipo di funzioni attribuite alle figure dirigenziali di volta in volta interessate.

Al di là della complessa questione della legittimità costituzionale dello “spoils system” sottoposta al vaglio della Consulta, appare palese che l’orientamento della giurisprudenza costituzionale sia caratterizzato dal tentativo di conferire un riconoscimento di autonomia reale alla dirigenza pubblica rispetto alla politica e non di mera facciata come, di converso, nella legislazione coeva, costituendo, per tale via, un fondamentale punto di partenza per le successive riforme normative in materia.

4. La “riforma Brunetta”

Con la legge 4 marzo 2009, n. 15[11] e con il relativo decreto legislativo di attuazione[12], che costituiscono la c.d. “riforma Brunetta”, il legislatore, dopo aver preso atto di criticità e fallimenti dei precedenti interventi riformatori, ha, pervicacemente, battuto la strada di “rafforzare il principio di distinzione fra le funzioni di indirizzo e controllo spettanti agli organi di governo e le funzioni di gestione amministrativa spettanti alla dirigenza”, come si legge, testualmente, nell’articolo 37 della stessa legge delega. Ma, accanto a questo obiettivo, il legislatore si era prefisso anche “di regolare il rapporto fra organi di vertice e titolari degli incarichi apicali in modo da garantire la piena e coerente attuazione dell’indirizzo politico in ambito amministrativo”, nel rispetto della giurisprudenza costituzionale”.

Queste, dunque, le direttrici teleologiche fissate dalla riforma del 2009.

Sotto l’aspetto del rafforzamento del principio della separazione tra politica ed amministrazione, la riforma ha cercato di riattivare un circuito di responsabilità dei funzionari amministrativi autonomo rispetto a quello della responsabilità politica, rafforzando la riserva ai primi dell’intera area delle competenze gestionali, per l’esercizio delle quali possono incorrere nella c.d. responsabilità dirigenziale, forma di responsabilità manageriale per mancato raggiungimento degli obiettivi individuati dalla politica o per grave inosservanza delle direttive da quest’ultima predeterminate con direttive od altri strumenti espressivi dell’indirizzo politico[13].

La “riforma Brunetta” si prefigge, perciò, di conciliare le esigenze della distinzione con quelle fiduciarie, nel rispetto - come si evince dalla direttiva programmatica racchiusa nel sopra citato articolo 37 della legge delega - della giurisprudenza costituzionale formatasi in subiecta materia. Ne deriva, così, l’applicabilità degli istituti a connotazione fiduciaria esclusivamente alle posizioni apicali intese non solo in senso strutturale, ma anche in senso funzionale, con conseguente esclusione da tale ambito degli incarichi non apicali di mera gestione, la cui disciplina deve, di converso, rimanere saldamente assoggettata al principio di separazione tra politica ed amministrazione. In particolare, la riforma, al fine di escludere la fiducia dall’area della gestione amministrativa, ha operato, essenzialmente, lungo tre indirizzi: 1) rafforzamento della disciplina delle incompatibilità, per tutelare l’autonomia della dirigenza rispetto sia alle organizzazioni sindacali sia ai partiti politici; 2) riduzione della percentuale degli incarichi conferiti ad esterni, per i quali è maggiore la discrezionalità della scelta compiuta dall’autorità politica e 3) introduzione della previsione secondo cui gli incarichi dirigenziali non possono essere confermati solo in caso di valutazione negativa e previa verifica, da parte del Comitato dei Garanti, dell’effettivo utilizzo dei sistemi di valutazione. Se questo era l’intendimento del legislatore delegante, va, però, rilevato come il decreto delegato n. 150 del 2009 non lo abbia integralmente rispettato. Per quanto riguarda il profilo delle incompatibilità, il legislatore delegato si è limitato a prevedere il divieto del conferimento di “incarichi di direzione di strutture deputate alla gestione del personale” in favore di soggetti che, negli ultimi due anni, abbiano rivestito cariche o che abbiano avuto rapporti continuativi di collaborazione o consulenza con partiti politici o sindacati. Appare evidente che tale disposizione ha avuto un impatto modesto sul difficile contesto in cui era chiamata ad operare, anche perché rivelava l’intento malcelato del legislatore di salvaguardare l’autonomia della dirigenza solo rispetto ai sindacati e non, invece, rispetto alla politica, non trovando applicazione nei confronti di chi abbia rivestito, nel periodo di tempo considerato, incarichi meramente politici. L’effetto modesto della disposizione è, inoltre, confermato sia dal limitato periodo di tempo preso in considerazione, sia, soprattutto, dalla limitazione della sua operatività ai soli incarichi dirigenziali relativi a strutture amministrative specificamente deputate alla gestione delle risorse umane.

Per quanto concerne gli incarichi dirigenziali esterni, secondo la dottrina[14] sarebbe ravvisabile, nel provvedimento legislativo delegato, un rischio di violazione della legge delega, poiché, per un verso, non vi è traccia della programmata riduzione della percentuale di incarichi conferibili ad esterni e, per altro verso, vi è la previsione di un canale di accesso diretto alla prima fascia dirigenziale costituito da “una strana figura extra ordinem di concorso pubblico”, da esperirsi per la copertura di singoli posti con dirigenti a tempo determinato, con conseguente vulnus al principio della dirigenza di carriera.

In ordine alla mancata conferma dell’incarico, il decreto delegato ha omesso di introdurre il principio secondo cui anche queste situazioni presuppongono una valutazione negativa, affermando espressamente che gli incarichi dirigenziali, oltre che revocati prima della scadenza con tutte le garanzie del contraddittorio, possono essere non confermati alla scadenza anche “in assenza di una valutazione negativa”. Tuttavia, in relazione a quest’ultima situazione, il provvedimento governativo introduce una previsione importante, perché impone l’onere di una previa comunicazione al dirigente interessato sorretta da una congrua motivazione. Si tratta, pertanto, di una rilevante disposizione che, sancendo la procedimentalizzazione della decisione di mancata conferma dell’incarico, pone, in favore del dirigente interessato, una garanzia sostanziale e non meramente formale: ne deriva, infatti, che la mancata conferma, pur potendo essere ancora disposta in difetto di una valutazione negativa, non può più essere ad nutum.

In conclusione, l’obiettivo di un ragionevole equilibrio tra modello fiduciario e modello della distinzione appare certamente meno lontano che qualche anno fa, in quanto la soluzione prospettata dalla “riforma Brunetta” è nel senso di espungere la fiducia e, con essa, ogni tipo di rimozione ad nutum dagli incarichi dirigenziali di supporto all’indirizzo politico, così come, peraltro, autorevolmente indicato dalla Consulta[15].

5. La “riforma Madia”

Con la legge 7 agosto 2015, n. 124, meglio nota come “legge Madia”, dal nome del Ministro proponente, il legislatore si prefigge l’introduzione di nuove norme relative ad aspetti centrali dell’organizzazione e del funzionamento della amministrazione pubblica, intervenendo in massima parte su discipline già esistenti al fine di semplificarle e, comunque, di ammodernarle. I principali obiettivi possono sintetizzarsi “nei concetti di unitarietà e di flessibilità nell’organizzazione delle amministrazioni”[16]. Il primo costituisce la reazione ad un diffuso modo di intendere il proprio ruolo da parte di molti pubblici dipendenti, che si è sovente tradotto in modelli organizzativi amministrativi distorti, mirando ad introdurre meccanismi correttivi volti a realizzare una reductio ad unitatem quali i ruoli unici della dirigenza amministrativa volti ad agevolare l’osmosi fra le diverse amministrazioni. L’esigenza di flessibilità si riscontra, invece, all’interno delle amministrazioni, sovente ingessate da regole e prassi introdotte in contesti diventati anacronistici ed incapaci di ripensare le scelte organizzative. Sul piano strutturale, la legge racchiude disposizioni molto generali ed anche disposizioni più specifiche ed addirittura dettagliate, articolandosi in quattro capi, il primo dedicato alle semplificazioni amministrative, il secondo all’organizzazione, il terzo al personale ed il quarto alle deleghe per la semplificazione normativa, fra le quale spicca il riordino della disciplina del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche.

Per la dirigenza pubblica, che costituisce l’aspetto forse più interessante della riforma, l’articolo 11 detta principi e criteri direttivi estremamente dettagliati, cercando, in particolare, un equilibrio più convincente tra i due modelli antagonisti che, in precedenza, si erano contesi il campo, ossia il modello fondato sulla coincidenza della responsabilità politico-ministeriale con quella datoriale, che può dar luogo all’eccessiva politicizzazione della dirigenza pubblica e, di contro, il modello basato sulla coincidenza della figura datoriale con lo Stato, che può tradursi nell’autocefalia e nell’autoreferenzialità dell’amministrazione.

Attraverso tale disposizione, il legislatore ritorna a prefigurare la creazione di un peculiare “mercato” dei dirigenti pubblici su cui si esercita il potere di scelta del vertici politico o amministrativo. In particolare, la “legge Madia” istituisce il c.d. “sistema della dirigenza pubblica”, articolato in tre diversi ruoli “unificati e coordinati, accomunati da requisiti omogenei di accesso e da procedure analoghe di reclutamento, basati sul principio del merito, dell’aggiornamento e della formazione continua, e caratterizzato dalla piena mobilità tra i ruoli”. I tre ruoli dirigenziali sono stati individuati come segue: 1) il ruolo dei dirigenti dello Stato istituito come “ruolo unico dei dirigenti statali presso la Presidenza del Consiglio del Ministri, in cui confluiscono i dirigenti di cui all’articolo 2, comma 2 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, appartenenti ai ruoli delle amministrazioni statali, degli enti pubblici non economici nazionali, delle università statali, degli enti pubblici di ricerca e delle agenzie governative istituite ai sensi del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300”, dal quale viene escluso il c.d. personale in regime di diritto pubblico previsto dall’articolo 3 del T.u.p.i. All’interno di tale ruolo viene prevista anche l’eliminazione della distinzione in due fasce, oltre che la eventuale previsione di “sezioni per le professionalità speciali”; 2) il ruolo dei dirigenti delle Regioni istituito, previa intesa in sede di Conferenza permanente dei rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano, come ruolo unico dei dirigenti regionali, con confluenza, in sede di prima applicazione, dei dirigenti di ruolo nelle Regioni, negli enti pubblici non economici regionali e nelle agenzie regionali, oltre che della dirigenza delle Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e della dirigenza amministrativa, professionale e tecnica del Servizio sanitario nazionale, con esclusione dallo stesso della dirigenza medica, veterinaria e sanitaria dello stesso Servizio; 3) il ruolo dei dirigenti degli Enti locali istituito, previa intesa in sede di Conferenza Stato-Città ed autonomie locali, come ruolo unico dei dirigenti degli Enti locali, con confluenza, in sede di prima applicazione, dei dirigenti di ruolo negli Enti locali e dei segretari comunali e provinciali.

La legge prevede, inoltre, “la possibilità di conferire gli incarichi ai dirigenti appartenenti a ciascuno dei tre ruoli”, demandando al Governo la eventuale fissazione di limiti ed altre modalità attuative. Sul punto, se è vero che questa possibilità potrebbe accentuare ulteriormente il legame fiduciario tra figure politiche e dirigenziali amministrative, è, però, altrettanto vero che la legge provvede a regolamentare il “mercato” dei dirigenti pubblici, introducendo, sostanzialmente, due novità rilevanti. Anzitutto, è previsto che le procedure di conferimento degli incarichi dirigenziali vengono “concorsualizzate” e, quindi, assoggettate a più stringenti requisiti di evidenza pubblica: detti incarichi sono, infatti, conferiti ai dirigenti di ruolo “mediante procedura comparativa con avviso pubblico” presidiata da un’apposita Commissione indipendente di valutazione, chiamata ad assolvere a tutta una serie di incombenze volte a garantire la trasparenza e la correttezza dell’iter procedimentale. In secondo luogo, sono introdotti limiti al rinnovo degli incarichi dirigenziali, la cui durata massima viene portata a quattro anni; essi possono essere rinnovati una sola volta, purché con idonea motivazione e per un arco temporale limitato di due anni. Alla scadenza degli eventuali sei anni, la legge prevede l’avvio di una vera e propria procedura concorsualizzata.

Dall’introduzione dei descritti accorgimenti organizzativi e procedimentali deriva, secondo la dottrina, “il passaggio, in tema di incarichi dirigenziali, da un regime di scelte fiduciarie compiute dal vertice politico, in un ambito, però, molto circoscritto ad un regime di scelte più regolate e controllate, ma che attingono ad un “mercato” molto più ampio”[17].

L’articolo 11 della legge Madia ha, altresì, introdotto altri due importanti criteri direttivi per l’esercizio della delega: 1) il riordino e la limitazione delle varie forme di responsabilità (amministrativa, contabile, disciplinare e dirigenziale) in cui può incorrere la dirigenza pubblica, con ciò volendo impedire che quest’ultima possa, come in passato, rimanere avviluppata nella propria attività gestionale dal rispetto di regole formali, dovendo occuparsi, invece, di profili sostanziali di efficienza ed efficacia dall’azione amministrativa; 2) l’omogeneizzazione dei trattamenti economici dei dirigenti, che potranno conoscere differenziazioni soltanto in relazione agli incarichi concretamente ricoperti ed ai risultanti sostanziali eventualmente raggiunti dall’amministrazione.

6. Conclusioni

La “riforma Madia” avvia una autentica stagione di rinnovamento del mondo del pubblico impiego privatizzato, all’insegna - come detto - dei principi dell’unitarietà e della flessibilità, mirando a realizzare, per quanto riguarda specificamente la dirigenza pubblica, un’elite snella, responsabile e ringiovanita, dotata di effettivi poteri amministrativi di natura gestoria svincolati dalle incursioni della classe politica al governo. Come da subito sottolineato[18], si intende dar vita ad un “corpo di generalisti (di qui il ruolo unico), competente ed autonomo dalla politica”, allo scopo di creare un vero e proprio “mercato” della dirigenza pubblica che possa garantire livelli più elevati nella qualità dei servizi e nella prestazione delle attività lavorative correlate.

La costituzione di ruoli unici della dirigenza caratterizzati da una continua osmosi dovrà, però, essere garantita dalla legislazione delegata, di tal che, al momento attuale, si può soltanto esprimere apprezzamento per l’intendimento del legislatore, che dovrà però essere verificato in una seconda fase, quella propriamente attuativa.

Parimenti, la “concorsualizzazione” delle procedure di conferimento degli incarichi dirigenziali sembra poter beneficiare, allo stato degli atti, di un analogo giudizio positivo, sebbene molto dipenderà dalla concreta conformazione che i decreti delegati conferiranno alle Commissioni indipendenti, sulle quali, secondo il disegno della legge delega, grava la effettiva riuscita dell’innovativo meccanismo procedimentale.

Per quanto concerne, infine, la responsabilità della dirigenza amministrativa, ci si limita a dire, in questa sede, che la riduzione delle forme di responsabilità mal sembra conciliarsi con una sempre crescente valorizzazione del ruolo manageriale dei dirigenti pubblici.



[1] S. Battini, Il personale, in S. Cassese (a cura di), Istituzioni di diritto amministrativo, Milano, 2015, p. 202.

 

[2] L Turnaturi, Il pubblico impiego, in R. Galli (a cura di), Nuovo corso di diritto amministrativo, Vicenza, 2016, p. 434.

 

[3] M.U. Francese, La responsabilità dei dirigenti statali nell’esercizio delle funzioni dirigenziali, in For. Amm., 1991, I, p. 279; C. Silvestro, sub. Articolo 4 d.lg.s n. 165/2001, in F. Caringella, C. Silvestro, F. Vallacqua (a cura di), Codice del pubblico impiego,, Roma, 2011, pp. 178 ss.

 

[4] F. Caringella, Corso di diritto amministrativo, Milano, 2004, p. 1075; M Gentile, La dirigenza e la responsabilità dirigenziale, in V. Tenore (a cura di), Manuale del pubblico impiego privatizzato, Roma, 2007, p. 514.

 

[5] R. Deganello, La dirigenza nelle amministrazioni regionali e locali, in M D’alberti (a cura di), La dirigenza pubblica, Bologna, 1990, pp. 91 ss.; L. Rinaldi, Autonomie, poteri e responsabilità del dirigente pubblico: un confronto con il manager privato, Torino, 2002, p. 54.

 

[6] S. Cassese, Maladministration e rimedi, in Foro it., 1992, V, p. 246.

 

[7] C. D’orta, Dalla sovrapposizione alla distinzione tra politica ed amministrazione, in Riv. trim. dir. pubbl., 1994, p. 151; F. Merloni, Amministrazione neutrale: a proposito di rapporti tra politica e amministrazione, in Dir. pubbl., 1997, p. 319; L. Busico - V. Tenore, La dirigenza pubblica, Piacenza, 2009, pp. 25 ss.

 

[8] A. Nicodemi, Breve storia della dirigenza statale sino alla c.d. riforma Madia”, in www.lexitalia.it.

 

[9] Con tale espressione si designa il c.d. “sistema delle spoglie”, di matrice anglosassone, in forza del quale chi vince le elezioni ha diritto di occupare con personale di propria fiducia i posti della pubblica amministrazione ed, in particolare, gli incarichi dirigenziali. Più precisamente, si tratta di un meccanismo caratterizzato da uno stretto legame fiduciario tra ceto politico e dirigenza pubblica, in virtù del quale il primo ha il potere di collocare ai vertici delle amministrazioni pubbliche i soggetti ritenuti maggiormente affidabili ed affiliati. Con la “legge Frattini” si introduce, pertanto, un sistema di decadenza automatica dei dirigenti pubblici nelle more dell’assunzione effettiva delle funzioni da parte della nuova compagine governativa, tanto nazionale che regionale o locale.

 

[10] Corte cost., sent. 19 marzo 2007, nn. 103 e 104.

 

[11] Si tratta della legge delega con la quale il Parlamento, per iniziativa dell’allora Ministro per la Pubblica Amministrazione e l’Innovazione, professor Renato Brunetta, aveva delegato il Governo l’attuazione di una riforma “finalizzata all’ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e alla efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni nonché disposizioni integrative delle funzioni attribuite al Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro e alla Corte dei conti”.

 

[12] È il decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150, di “Attuazione della legge 4 marzo 2009, n. 15, in materia di ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni”.

 

[13] S. Battini, L’autonomia della dirigenza pubblica e la “riforma Brunetta”: verso un equilibrio fra distinzione e fiducia ?, in Gior. dir. amm., 2010,1, p. 39.

 

[14] S. Battini, L’autonomia della dirigenza pubblica e la “riforma Brunetta”: verso un equilibrio fra distinzione e fiducia ?, op. cit., p. 43.

 

[15] S. Battini, L’autonomia della dirigenza pubblica e la “riforma Brunetta”: verso un equilibrio fra distinzione e fiducia ?, op. cit., p. 44.

 

[16] B.G. Mattarella, Il contesto e gli obiettivi della riforma, in Gior. dir. amm., /2015, 5, p. 623.

 

[17] S. Battini, Le norme sul personale, in Gior. dir. amm., /2015, 5, p. 647.

 

[18] A. Nicodemi, Breve storia della dirigenza statale, op. cit., p. 14.

 

 

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