L’accesso ai documenti amministrativi tra diritto di cronaca, libertà di informare e d’essere informati: note a margine di Cons. Stato, sez. IV, sentenza 12 agosto 2016, n. 3631.

Cons. Stato, sez. IV, sentenza 12 agosto 2016, n. 3631 Pres.: Patroni Griffi – Est.: Russo

Diritto di accesso – Libertà di cronaca – Libertà di informarsi per informare - Accesso civico – Accesso civico potenziato - Canone di proporzionalità – Canone di ragionevolezza – Silenzio diniego - Posizione legittimante del richiedente – Trasparenza – Società dell’informazione

 

Il diritto d’accesso agli atti amministrativi, come disciplinato dalla legge 7 agosto 1990, n. 241 e s.m.i., non è connotato da caratteri di assolutezza e soggiace, oltre che ai limiti di cui all’art. 24 della legge n. 241/1990, alla rigorosa disamina della posizione legittimante del richiedente, il quale deve dimostrare un proprio e personale interesse (non di terzi, non della collettività indifferenziata) a conoscere gli atti e i documenti richiesti.

 

Il diritto di cronaca è presupposto fattuale del diritto ad esser informati ma non è di per sé solo la posizione che legittima l’appellante all’accesso invocato ai sensi della legge n. 241/1990. Pertanto, se un giornalista finanziario intende svolgere una indagine sui derivati e dunque ha la necessità di acquisire documenti da parte della P.A., tenuto conto anche di una inchiesta parlamentare in corso, fermo restando il diritto di cronaca ex art. 21 Cost., il riferimento normativo da invocare non è la disciplina contenuta nella legge n. 241/1990.

(omissis)

Motivi della decisione

4.1 [...] Invero, il punto centrale della presente controversia è e resta, avendo voluto l’appellante adoperare proprio lo strumento ex artt. 22 e ss. della l. 7 agosto 1990 n. 241 deducendo la propria libertà di informarsi per informare, la soggezione del diritto di accesso, come ivi delineato, alle stringenti regole colà previste e, quindi, la legittimazione dell'appellante al loro uso e, di conseguenza, ai rimedi che l'ordinamento appresta a garanzia di questo. Di ciò il TAR ha dato buona contezza, laddove ha precisato che, se fosse “... sufficiente l'esercizio dell’attività giornalistica ed il fine di svolgere un’inchiesta... su una determinata tematica per ritenere, per ciò solo, il richiedente autorizzato ad accedere a documenti in possesso... (della P.A.) ..., sol perché genericamente riconducibili all'oggetto di detta "inchiesta”,  si finirebbe per introdurre una sorta di inammissibile azione popolare sulla trasparenza dell’azione amministrativa che la normativa sull'accesso non conosce...”.

4.2 In altri termini, l'istanza di accesso proposta in via amministrativa dall'appellante e la conseguente domanda giudiziale vanno valutate, per saggiare la legittimità del diniego (rectius: silenzio) opposto dall'Amministrazione alla luce dell'invocato disposto normativo, senza poter prendere in considerazione la successiva evoluzione della disciplina normativa in materia di trasparenza delle pubbliche amministrazioni e di conoscenza dei relativi atti. Non sfugge al Collegio come dottrina e giurisprudenza abbiano svolto un’opera di ridefinizione della formula dell'art. 21 Cost., giungendo a configurare una libertà di cronaca ed una più ampia libertà d'informare. Ciò ha comportato da tempo il consolidamento dell'autonomia della libertà di informazione, in sé e rispetto alla libertà di opinione e di stampa, ma soprattutto la maturazione della differenza tra profilo attivo e profilo passivo della libertà stessa. In particolare, per quel che qui concerne, il primo profilo si sostanzia nella libertà d’informare (cioè di comunicare e diffondere idee e notizie), il secondo, che attiene ai destinatari dell’informazione, si specifica nella libertà di esser informati, ma, si badi, come mero risvolto passivo della libertà d’informare, oltre che nella libertà di accedere alle informazioni. L’elaborazione più significativa, cui ha dato luogo l'interpretazione evolutiva dell'art. 21 Cost., si rinviene senz’altro sul profilo passivo della libertà d'informazione. Al riguardo, l’attenzione s’è incentrata anzitutto sulle posizioni soggettive inerenti alla libertà di informarsi, con particolare riguardo sia all'interesse a ricevere le notizie in circolazione e non coperte da segreto o da riservatezza, sia all'interesse a ricercare le notizie. Tralasciando il primo interesse, poiché esula dall’oggetto del presente giudizio, più complessa è la fisionomia dell'interesse a ricercare le notizie, che l’appellante in sostanza ha azionato in questa sede. V’è, per vero, una stretta interdipendenza tra quell’interesse e l’attività di chi divulga le informazioni, tant’è che la giurisprudenza, anche antica, di questa Sezione si è espressa (cfr. Cons. St., IV, 6 maggio 1996 n. 570; cfr., più di recente, id., 22 settembre 2014 n. 4748) sulla posizione qualificata e differenziata degli organi di stampa (e, quindi, dei giornalisti) circa la conoscenza (del contenuto) degli atti detenuti dalla P.A. Si richiama, da ultimo, anche il nuovo approdo “... dell'ordinamento comunitario in subjecta materia circa una compiuta evoluzione verso una società

dell'informazione e della conoscenza (cfr. Direttiva 2003/98/CE ) ...”.

4.3 Tuttavia, se è vera la relazione giuridica tra chi informa e chi viene informato, non solo non si può legittimamente predicare l'esistenza d’un diritto soggettivo in capo ai destinatari tale addirittura da condizionare la posizione di chi informa pure nei contenuti e nel risultato, ma non si ravvisa, nel corpo dello stesso art. 21 Cost., il fondamento di un generale diritto di accesso alle fonti notiziali, al di là del concreto regime normativo che, di volta in volta e nell'equilibrio dei molteplici e talvolta non conciliabili interessi in gioco, regolano tal accesso. In altre parole, occorre evitare ogni generalizzazione sul rapporto tra diritto d'accesso e libertà di informare. Il nesso di strumentalità tra le due figure, che pure esiste, si sostanzia non già reputando, come fa l'appellante, il diritto di accesso qual presupposto necessario della libertà d'informare, ma nel suo esatto opposto. È il riconoscimento giuridico di questa che, in base alla concreta regolazione del primo, diviene il presupposto di fatto affinché si realizzi la libertà d'informarsi. Sicché, come ha a suo tempo detto la Sezione, è pur vero che “... in linea di principio non si può equiparare la posizione di una testata giornalistica o di un operatore della stampa a quella di un qualunque soggetto giuridico per quanto attiene al diritto di accesso ai documenti amministrativi...”. Tuttavia, “... occorre... pur sempre tener presente l'ambito soggettivo e quello oggettivo prescritti dalla legge entro i quali va riconosciuta la tutela sottesa all'accesso, presupponendo... un interesse personale e concreto, strumentale all'accesso...”. Pertanto “... non è consentito dilatare l'ambito applicativo della normativa garantista di cui al citato art. 22 della legge n. 241...”. Ciò non significa che v'è un diniego generale al diritto di accesso alle fonti per l'informazione, né che il diritto ad essere informati si esaurisca nella libertà d'informarsi come mero risvolto fattuale della libertà d'informare.

Vuol dire piuttosto che va condotta un’indagine circa la consistenza della situazione legittimante all'accesso e che la relativa valutazione va articolata a seconda della disciplina normativa di riferimento, che varia in significative parti sia con riguardo ai caratteri della posizione legittimante (l’interesse “diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata” di cui alla legge n. 241), sia dei vari presidi che la legge pone verso l’accesso generalizzato (non collegato, cioè, ad un interesse qualificato e differenziato o comunque volto a un controllo diffuso sull'attività dei pubblici poteri). In particolare sul versante dei rapporti con i pubblici poteri, il legislatore non sconta limiti generali nel prevedere in favore dei cittadini una serie più o meno ampia di diritti ad essere informati, come avviene, per esempio, con le regole di pubblicità ex art. 29 del D.lgs 14 marzo 2013 n. 33. È fondamentale sottolineare, al riguardo, che l’evoluzione della legislazione in materia, che pure è via via sempre più aperta alle esigenze di trasparenza dell'azione pubblica, ha portato a configurare le diverse forme di accesso più che a guisa di un unico e globale diritto soggettivo di accesso agli atti e documenti in possesso dei pubblici poteri, come un insieme di sistemi di garanzia per la trasparenza, tra loro diversificati pur con inevitabili sovrapposizioni. Sicché s'avrà una maggiore o minore estensione della legittimazione soggettiva, a seconda della più o meno diretta strumentalità della conoscenza, incorporata negli atti e documenti oggetto d’accesso, rispetto ad un interesse protetto e differenziato, diverso dalla mera curiosità del dato, di colui che esprime sì il bisogno di accedere, ma con le modalità previste dalla specifica disciplina normativa invocata. In altri termini, è da considerare che il sistema nel suo complesso dà luogo a vari tipi d’accesso, con diverse finalità e metodi d’approccio alla conoscenza ed altrettanti livelli soggettivi di pretesa alla trasparenza dei pubblici poteri. Tali livelli, nel sistema della legge n. 241 - che costituisce il parametro normativo di riferimento nel presente giudizio- saranno più ampi quando riguardano la partecipazione di un soggetto ad un procedimento amministrativo (art. 7, c. 1; art. 8, c. 2, lett. b; art. 10, lett. a) della l. 241/1990) o ad un processo amministrativo già in atto (art. 116, c. 2, c.p.a.: cfr., p. es., Cons. St., III, 14 marzo 2013 n. 1533), oppure quando l’accesso riguardi “... documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici...” (art. 24, c. 7 della legge n. 241); ma richiederanno pur sempre, nel sistema della legge n. 241, una posizione legittimante nei termini richiesti da quella disciplina. È allora ben chiaro che il diritto d’accesso ex legge n. 241 agli atti amministrativi non è connotato da caratteri di assolutezza e soggiace, oltre che ai limiti di cui all’art. 24 della l. 241/1990, alla rigorosa disamina della posizione legittimante del richiedente, il quale deve dimostrare un proprio e personale interesse (non di terzi, non della collettività indifferenziata) a conoscere gli atti e i documenti richiesti. Come si è detto, il diritto di cronaca è presupposto fattuale del diritto ad esser informati ma non è di per sé solo la posizione che legittima l'appellante all’accesso invocato ai sensi della legge n. 241. Né sembri tutto ciò in contrasto con la c.d. “società dell'informazione” cui a livello europeo tende (cfr. considerando n. 2) la dir. n. 2003/98/CE, poiché, al di là dell'enfasi così manifestata, tale fonte comunque non esclude, nei ben noti ed ovvi limiti di ragionevolezza e proporzionalità, regimi nazionali che possano delimitare l'accesso anche con riferimento alla titolarità di una posizione legittimante). Diversi sono i presupposti che connotano i casi di c.d. “accesso civico” ex art. 5 del D.lgs 33/2013 (anche nel testo previgente alla novella del 2016), che tuttavia presuppongono la sussistenza di un obbligo di pubblicazione (cfr. funditus Cons. St., VI, 20 novembre 2013 n. 5515). E ancora diversi sono i presupposti che disciplinano l'accesso ai sensi del decreto legislativo n. 97 del 2016, che svincola il diritto di accesso da una posizione legittimante differenziata (art. 5 del decreto n. 33 del 2013 nel testo novellato) e, al contempo, sottopone l’accesso ai limiti previsti dall'articolo 5 bis. In tal caso, la P.A. intimata dovrà in concreto valutare, se i limiti ivi enunciati siano da ritenere in concreto sussistenti, nel rispetto dei canoni di proporzionalità e ragionevolezza, a garanzia degli interessi ivi previsti e non potrà non tener conto, nella suddetta valutazione, anche le peculiarità della posizione legittimante del richiedente.

In conclusione, l’appello è da respingere per la non dimostrata sussistenza, nel caso di specie, da parte dell’appellante di una posizione legittimante ai sensi e nei termini di cui alla legge n. 241.

Giuseppe Mosa

 

IL COMMENTO

 

Con sentenza n. 3631 del 12 agosto 2016 la quarta sezione del Consiglio di Stato è intervenuta sul delicato rapporto tra “diritto di accesso” e “diritto di cronaca” a fronte della richiesta di un giornalista di poter acquisire dal Ministero dell’economia e delle finanze (rimasto silente) copia di “contratti in derivati”, in essere tra l’Italia e alcuni istituti di credito e banche. Il supremo consesso della giustizia amministrativa ha rigettato l’appello proposto dall’operatore di stampa statuendo che l’esercizio dell’attività giornalistica e il fine di svolgere un’inchiesta su una determinata tematica non sono sufficienti per ritenere, per ciò solo, il richiedente autorizzato ad accedere a documenti in possesso della Pubblica amministrazione solo perché genericamente riconducibili all’oggetto di detta inchiesta. Se così fosse, infatti, osserva il Consiglio di Stato, si finirebbe per introdurre una sorta di inammissibile azione popolare sulla trasparenza dell’azione amministrativa che la normativa sull’accesso non conosce.

 

Sommario: 1. Premesse espositive e breve ricapitolazione dei fatti di causa. - 2. Le questioni di diritto. - 2.1 Inquadramento degli istituti giuridici interessati dalla sentenza in commento - 2.2. La soluzione adottata dal Consiglio di Stato e l’iter motivazionale seguito. - 3. Considerazioni conclusive e notazioni critiche. 4 – Gli orientamenti giurisprudenziali. 5 – La dottrina.

 

  1. Premesse espositive e breve ricapitolazione dei fatti di causa

 

La sentenza in esame è stata emessa all’esito del giudizio introdotto da un giornalista de “il Fatto Quotidiano” contro il Ministero dell’economia e delle finanze per la riforma della sentenza del T.A.R. Lazio, n. 13250/2015, resa tra le parti e concernente il diniego di accesso agli atti su contratti finanziari in derivati tra lo Stato e taluni istituti di credito.

La motivazione dell’istanza di accesso era collegata ad un’inchiesta giornalistica, rilevante ad avviso della parte ricorrente: a) sotto il profilo dell’utilità sociale della notizia (cd. pertinenza), b) dell’interesse pubblico all’informazione, c) dell’attualità (connotazione centrale e qualificante della professione giornalistica), d) dell’assenza di una dichiarazione di riservatezza da parte della P.A., nel pieno esercizio del diritto di cronaca, espressione della libertà di stampa e di manifestazione del pensiero costituzionalmente garantita.

A fronte del mancato riscontro dell’istanza da parte del Ministero, il giornalista proponeva ricorso al TAR Lazio contro il silenzio diniego, deducendo l’assenza di divieti nelle fonti primarie e nei decreti del MEF stesso, che non individuavano fra le tipologie sottratte all’accesso quella dei contratti derivati. Il Ministero si difendeva adducendo il difetto di legittimazione all’accesso in capo al giornalista e rilevando che l’istanza era preordinata al controllo generalizzato (per quanto settoriale) dell’azione del MEF e quindi vietato come tale dall’art. 24, comma 3 della legge 241/1990.

Il giudizio di primo grado si concludeva con esisto sfavorevole per il ricorrente. In particolare la sentenza del Tar Lazio, nel respingere la domanda, statuiva che:

a) la posizione di giornalista e l’interesse dei potenziali lettori ad una maggior informazione sui contratti in derivati non sono elementi sufficienti a fondare una legittimazione qualificata all’accesso;

b) l’effetto di tale divulgazione è pregiudizievole sulle attività in derivati, con svantaggio competitivo di Stato ed istituti nel mercato relativo.

L’operatore di stampa rimasto soccombente proponeva, pertanto, appello in Consiglio di Stato deducendo i seguenti motivi di gravame:

  • il mancato riconoscimento al ricorrente, un interesse rilevante e differenziato all’accesso (strumentale alla libertà d’informazione garantita e riconosciuta agli organi di stampa), nonché in considerazione degli obblighi di buona fede e di collaborazione cui è tenuta la P.A. verso il privato;
  • la falsa rappresentazione dei fatti di causa, essendo stato chiesto un numero delimitato di atti (individuati in modo specifico), non preordinato ad un controllo generalizzato dell’attività amministrativa;
  • l’illegittimità del diniego tacito circa taluni affermati e non dimostrati effetti pregiudizievoli sulle attività in derivati;
  • l’illegittima condanna alle spese di lite.

Il Consiglio di Stato, con la sentenza in nota, ha confermato nell’impianto generale la sentenza del TAR, salvo accogliere il ricorso limitatamente alle spese di giudizio.

Ciò nonostante la presente pronuncia si presenta di grande interesse per una serie di precisazioni in punto di motivazione, che mettono in luce profili giuridici che meritano di essere accuratamente vagliati.

Dopo una breve disamina introduttiva sul panorama normativo e giurisprudenziale in materia d’accesso, il Supremo Consesso della giustizia amministrativa circoscrive il thema decidendum precisando che sia l’istanza di accesso proposta in via amministrativa che la conseguente domanda giudiziale vanno valutate, per accertare la legittimità del silenzio-diniego dell’Amministrazione intimata, “nel contesto normativo della legge n. 241/1990, invocato dall’appellante medesimo”.

I giudici amministrativi di ultima istanza, insomma, escludono di poter prendere in considerazione la successiva evoluzione della disciplina normativa in materia di trasparenza delle pubbliche amministrazioni e, di conoscenza, dei relativi atti.

Questa constatazione, tuttavia, non gli impedisce di soffermarsi, con un inciso forse ultroneo rispetto all’oggetto de quo (incentrato come s’è detto sulla legge 241/1990), sulla disciplina della “trasparenza” per precisare il diverso titolo legittimante e l’interesse che la connota, spingendosi a richiamare, anche, la disciplina comunitaria in materia di informazione.

Pertanto, nei paragrafi che seguono, si darà atto nell’ordine anzidetto di tali aspetti senza tralasciare di esprimere qualche considerazione, in chiave prospettica, sulle coordinate ermeneutiche tracciate dal Consiglio di Stato con riguardo alla disciplina contenuta nel D.lgs 14 marzo 2013, n. 33 (decreto trasparenza) così come modificata dal D.lgs 25 maggio 2016, n. 97 che ha introdotto accanto all’istituto dell’ accesso civico il c.d. “accesso civico potenziato” che da un lato svincola il diritto di accesso da una posizione legittimante differenziata e dall’altro lo sottopone agli incisivi limiti oggettivi previsti dal successivo art. 5 bis.

 

 

  1. Le questioni di diritto

 

2.1 Inquadramento degli istituti giuridici interessati dalla sentenza in commento

 

L’accesso ai documenti amministrativi è definito dall’art. 22 comma 1 lett. a) della legge n. 241/1990 come “il diritto degli interessati di prendere visione e di estrarre copia dei documenti amministrativi”.

La ratio che ispira l’istituto è quella di garantire ai cittadini la possibilità di conoscere i documenti detenuti dalla P.A. e da altri soggetti ad essa equiparati.

Tale diritto è preordinato al perseguimento di rilevanti finalità di pubblico interesse, intese a favorire la partecipazione e ad assicurare l’imparzialità e la trasparenza dell’attività amministrativa, in attuazione dei principi sanciti dagli artt. 97 e 98 C.[1].

Inoltre, l’accesso realizza il diritto di difesa, ex artt. 24 e113 C., in quanto permette all’interessato di conoscere gli atti utili alla proposizione di un’azione giurisdizionale e, ancor prima, a valutare la stessa opportunità di promuoverla[2].

L’istituto in esame si inserisce a livello comunitario nel più generale diritto all’informazione dei cittadini rispetto all’organizzazione e all’attività soggettivamente amministrativa, quale strumento di prevenzione e contrasto sociale ad abusi ed illegalità della P.A..

I più recenti arresti giurisprudenziali sembrano aver posto in secondo piano il dibattitto sulla natura giuridica del diritto di accesso (diritto soggettivo o interesse legittimo) osservando, più utilmente, che esso non si atteggia semplicemente come un mezzo di tutela strumentale rispetto al bene finale oggetto della situazione giuridicamente tutelata ad esso sottostante, ma costituisce, invece, un bene della vita autonomo, consistente nella conoscenza dei documenti amministrativi che riguardano l’istante[3].

Con l’azione a tutela dell’accesso viene, quindi, assicurata al privato la trasparenza dell’azione della pubblica amministrazione, indipendentemente dalla concreta lesione di una determinata posizione di diritto o interesse legittimo.

Delineata, dunque, la natura autonoma della posizione giuridica soggettiva attribuita dall’ordinamento al diritto di accesso, ne devono essere delineati i presupposti e i limiti applicativi.  Innanzitutto, ai sensi dell’art. 24, co. 3, legge n. 241/1990, l’accesso non è consentito per finalità di mero controllo della legalità dell’attività amministrativa (c.d. divieto di accesso esplorativo): la legittimazione ad accedere spetta, infatti, solo ai soggetti “interessati”, ossia “tutti i soggetti privati, compresi quelli portatori di interessi pubblici o diffusi”, che abbiano un “interesse diretto, concreto ed attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso”.

Per quanto riguarda i caratteri di cui deve essere dotato l’interesse conoscitivo, ai sensi dell’art. 22, lett. b), Legge n. 241/1990, come novellato dalla legge n. 15/2005, deve trattarsi di un interesse attuale (già esistente al momento della richiesta di accesso), diretto (riferibile ad un determinato soggetto che ne è titolare) e concreto (non consistente in un generico interesse alla legalità e al buon andamento dell’azione amministrativa), oltre che serio ossia tangibile e meritevole perché volto realmente a tutelare la propria sfera giuridica e non emulativo, cioè finalizzato a recare molestie ai terzi.

Il legislatore richiede che l’interesse (diretto, concreto ed attuale) sia “corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata[4].

Il concetto di corrispondenza è da intendersi quale nesso di strumentalità o anche semplicemente connessione con una situazione giuridica che l’ordinamento protegge attraverso la concessione di strumenti di tutela giurisdizionali o amministrativi che siano.

In particolare, la giurisprudenza ha più volte sostenuto che l’accesso non fornisce un’utilità finale, ma un’utilità strumentale ad un’altra posizione giuridica che a sua volta produce un’utilità finale. Questa utilità, per così dire “intermedia”, si compendia in informazioni volte a capire se e come gli atti oggetto di accesso possano incidere sulla situazione sottostante. Ne deriva che la legittimazione all’accesso va riconosciuta a chiunque possa dimostrare che gli atti procedimentali oggetto dell’istanza abbiano spiegato o siano idonei a spiegare effetti diretti o indiretti nei suoi confronti, indipendentemente dalla lesione di una posizione giuridica, stante l’autonomia del diritto di accesso, inteso come interesse ad un bene della vita distinto rispetto alla situazione legittimante all’impugnativa dell’atto. Ne consegue che l’interesse all’accesso ai documenti della P.A. va valutato in astratto, senza che possa essere operato alcun apprezzamento in ordine alla fondatezza della domanda giudiziale che gli interessati potrebbero eventualmente proporre sulla base dei documenti acquisiti mediante l’accesso.

La situazione giuridicamente tutelata, corrispondente all’interesse all’accesso, inoltre, deve essere “collegata al documento” oggetto della relativa istanza.

L’interesse diretto, concreto ed attuale è dunque riferito al documento del quale si chiede l’ostensione. L’Amministrazione deve consentire l’accesso se il documento contiene notizie e dati che, secondo quanto esposto dall’istante, nonché alla luce di un esame oggettivo, attengono alla situazione giuridica tutelata o con essa interagiscano.

Tracciati i lineamenti del diritto di accesso come disciplinato dalla legge 241/1990 e s. m. i., che per comodità classificatoria possiamo definire come diritto di accesso “classico” è necessario aggiungere che l’evoluzione della legislazione in materia di accesso ha portato ad affiancare a tale istituto almeno altre due forme di accesso creando, di fatto, un insieme di sistemi di garanzia per la trasparenza, tra loro diversificati e, in parte, sovrapponibili.

Ci si riferisce in particolare al c.d. accesso civico disciplinato dall’art. 5, D.lgs. n. 33/2013 e al c.d. accesso civico “potenziato”, introdotto al comma 2 dell’art. 5 del d.lgs 33/2013 dal recentissimo decreto correttivo 97/2016 recante: “Revisione e semplificazione delle disposizioni in materia di prevenzione della corruzione, pubblicità e trasparenza”.

Il primo ha una funzione sollecitatoria nei confronti delle pubbliche amministrazioni che hanno omesso di pubblicare dati e informazioni in violazione degli obblighi legislativi, primi fra tutti quelli contenuti nel citato decreto trasparenza. La richiesta di accesso che è gratuita e che non va motivata, deve essere presentata al responsabile della trasparenza che deve essere nominato presso ciascuna pubblica amministrazione. In seguito alla richiesta l’amministrazione entro 30 giorni pubblica sul sito il documento, l’informazione o il dato oggetto della richiesta e lo trasmette contestualmente all’interessato, oppure gli comunica l’avvenuta pubblicazione indicando il collegamento ipertestuale[5].

Il secondo, invece, costituisce una variante del primo tesa ad ampliarne in modo significativo la portata. Ed infatti, per espressa previsione legislativa, si sostanzia “nel diritto di chiunque di accedere ai dati e ai documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, ulteriori rispetto a quelli oggetto di pubblicazione ai sensi del presente decreto” con i “soli” limiti relativi alla tutela di interessi giuridicamente rilevanti previsti dal successivo articolo 5-bis[6].

 

2.2 La soluzione adottata dal Consiglio di Stato e l’iter motivazionale seguito

 

Come si è anticipato la sentenza in nota conferma nel merito la sentenza del TAR, fatta eccezione per l’accoglimento del ricorso limitatamente alla statuizione sulle spese di giudizio.

Più specificatamente con riguardo a quest’ultime il Consiglio di Stato stigmatizza la scelta operata TAR Lazio per due ordini di motivi. Il primo è riconducibile all’inerzia del Ministero intimato a provocare la lite, su un’iniziativa d’accesso non pretestuosa e che lo stesso TAR ha definito “…ispirata all’apprezzabile fine di svolgere attività di informazione a vantaggio della pubblica opinione…”. Il secondo motivo, invece, si fonda sulla constatazione che “l’infondatezza della pretesa azionata discende non ictu oculi, ma da una vicenda in sé normativamente complessa e connotata da arresti di giurisprudenza e da avvisi della dottrina non univoci e tuttora in divenire, inerenti ad aspetti seri e delicati a rilevanza costituzionale”: il supremo consesso della giustizia amministrativa sembra così ammettere la difficile e non immediata soluzione della questione, sottolineando la sussistenza in materia di soluzioni ermeneutiche divergenti e non ancora consolidate.

Il Consiglio di Stato sottopone a dura critica anche il silenzio-diniego dell’amministrazione procedente. In particolare, a differenza del giudice di prime cure, che aveva ritenuto il silenzio-diniego “né pretestuoso né immotivato, bensì fondato su elementi di primario rilievo per l’interesse pubblico finanziario”, i giudici di appello definiscono “inammissibile” la “sostituzione d’un concreto provvedimento di diniego, mai emanato, con uno scritto difensivo, volto a surrogare una inespressa volontà della P.A., che potrebbe pure avere opinioni più articolate al riguardo”.

Passando al merito delle motivazioni per le quali il ricorso viene respinto il Consiglio di Stato espressamente afferma che “il punto centrale della presente controversia è e resta, avendo voluto l’appellante adoperare proprio lo strumento ex artt. 22 e ss. della l. 7 agosto 1990 n. 241 deducendo la propria libertà di informarsi per informare, la soggezione del diritto di accesso, come ivi delineato, alle stringenti regole colà previste e, quindi, la legittimazione dell’appellante al loro uso e, di conseguenza, ai rimedi che l’ordinamento appresta a garanzia di questo”.

Più specificatamente l’intera vicenda oggetto di gravame si gioca su uno dei presupposti del diritto di accesso, quale la legittimazione attiva ad accedere, che nel caso di specie si traduce nella “libertà di informarsi per informare”, strumentale all’esplicazione della libertà di pensiero tutelata a livello costituzionale dall’art. 21 C., nella declinazione della libertà di cronaca[7].

I giudici amministrativi danno prova di conoscere gli approdi giurisprudenziali e dottrinali che sono pervenuti ad una ridefinizione della formula dell’art. 21 C. distinguendo tra il profilo attivo e il profilo passivo della libertà in essa sancita.

In particolare, il primo profilo si sostanzia nella libertà di informare, ossia di diffondere e comunicare idee e notizie assicurando alla collettività il contributo del pensiero di ciascun cittadino ed il consentire la libera formazione della pubblica opinione. Tale aspetto trova un’esplicita formulazione nell’art. 2, Legge n. 69/1963 (Ordinamento della professione giornalistica) che tutela “come diritto insopprimibile dei giornalisti la libertà di informazione e di critica”.

Il secondo profilo attiene, invece, ai destinatari dell’informazione e si specifica nella libertà di essere informati e di accedere alle informazioni.

L’attenzione del supremo consesso si è incentrata su quest’ultimo aspetto e, in particolare, sulle posizioni soggettive inerenti alla libertà di informarsi, con particolare riguardo più che all’interesse a ricevere le notizie in circolazione e non coperte da segreto o da riservatezza, all’interesse a ricercare le notizie.

La corrispondenza biunivoca tra detto interesse e l’attività di chi divulga le informazioni è stata a lungo al centro del dibattito giurisprudenziale che, in passato, ha avuto modo di affermare che “una testata giornalistica ha titolo ad accedere ai documenti amministrativi, ai sensi della l. 7 agosto 1990, n. 241, per poterli successivamente pubblicare onde informare i propri lettori; ciò in quanto il diritto di accesso si presenta come strumentale rispetto alla libertà di informazione, costituzionalmente riconosciuta agli organi di stampa, ed occorre altresì riconoscere alla testata giornalistica una posizione qualificata e differenziata alla conoscenza degli atti non riservata alla P.A., che possono interessare i propri lettori[8].

Tuttavia, tale assunto non costituisce un principio generale, dovendosi pur sempre, e di volta in volta, tener presente l’ambito soggettivo e quello oggettivo prescritti dalla legge, entro i quali va riconosciuta la tutela sottesa all’accesso.

In particolare, l’essere titolari di una situazione giuridicamente tutelata non è sufficiente perché l’interesse possa considerarsi diretto, concreto ed attuale come richiesto dalla normativa sull’accesso invocata dal ricorrente. Occorre, invece, dimostrare in concreto che gli atti cui si chiede di accedere siano in qualche modo collegati alla situazione giuridica tutelabile nel caso di specie consistente nella “libertà di informarsi per informare” e se la conoscenza di tali atti sia in grado di concorrere alla tutela della situazione enunciata, ossia l’utilizzo dei documenti per finalità giornalistiche. Secondo l’interpretazione del Consiglio di Stato, va, pertanto, condotta “un’indagine circa la consistenza della situazione legittimante all’accesso e la relativa valutazione va articolata a seconda della disciplina normativa di riferimento – nel caso di specie gli artt. 22 e ss., legge n. 241/1990”.

Difatti se si ritenesse superflua tale verifica si rischierebbe di considerare di per sé sufficiente l’esercizio dell’attività giornalistica – e il fine di svolgere un’inchiesta su una determinata tematica – per ritenere il richiedente legittimato ad accedere ai documenti in possesso della P.A., sol perché genericamente riconducibili all’oggetto di detta “inchiesta”, così introducendo un sorta di inammissibile azione popolare sulla trasparenza dell’azione amministrativa (ai sensi del già citato art. 24, co. 3, legge n. 241/1990).

L’appello viene, dunque, respinto sulla base della non dimostrata sussistenza di una posizione legittimante, ai sensi e nei termini dell’art. 22, legge n. 241/1990 il cui ambito applicativo non può essere dilatato sino al punto di esercitare un controllo generalizzato nei confronti della P.A.

Il rapporto intercorrente tra diritto d’accesso e libertà di informare non va dunque generalizzato, in quanto “il nesso di strumentalità tra le due figure, che pur esiste, […] si sostanzia non già reputando il diritto di accesso qual presupposto necessario della libertà d’informare, ma nel suo esatto opposto. E’ il riconoscimento giuridico di questa che, in base alla concreta regolazione del primo, diviene il presupposto di fatto affinché si realizzi la libertà d’informarsi”.

In altri termini, la libertà di informare viene posta in secondo piano rispetto al diritto generale di essere informati: solo se il diritto di accesso viene esercitato nei limiti previsti alla norma, che vieta un controllo generalizzato all’attività della P.A., si può realizzare legittimamente il diritto di essere informati.

A completare l’ultimo passaggio argomentativo, il Consiglio analizza il versante dei rapporti con i pubblici poteri, rilevando che il legislatore non è soggetto a limitazioni di carattere generale nel prevedere in favore dei cittadini una serie, più o meno ampia, di diritti ad essere informati.

Il processo legislativo in materia di accessibilità si è sempre più evoluto alle esigenze di trasparenza dell’azione pubblica, configurando diverse forme di accesso “più che a guisa di un unico e globale diritto soggettivo di accesso agli atti e documenti in possesso dei pubblici poteri, come un insieme di sistemi di garanzia per la trasparenza, tra loro diversificati pur con inevitabili sovrapposizioni”.

La sentenza a questo punto evidenzia, indirettamente, che l’accesso, nell’attuale fase legislativa, conosce almeno tre regolazioni, con conseguenti diversi sistemi di legittimazione e grado di trasparenza, ovvero:

  1. l’accesso previsto dalla legge 241/1990, connesso ad un interesse soggettivo diretto, concreto, attuale e immediatamente connesso alla documentazione di cui si richiede l’accesso;
  2. l’accesso civico proprio, consistente nel mero diritto di pretendere che le amministrazioni pubblichino sui propri siti, nella sezione “amministrazione trasparente”, tutti i documenti, dati ed informazioni che hanno l’obbligo normativo di pubblicare;
  3. il freedom of information act (FOIA) o accesso civico “potenziato”, introdotto nel dg.ls 33/2013 dal d.lgs 97/2016, non connesso a posizioni giuridiche soggettive particolari e scollegato da interesse diretto, concreto ed attuale ai documenti, limitato “solo” dalle espresse previsioni oggi contenute nell’articolo 5-bis del d.lgs 33/2013.

In particolare con riferimento a tale ultima tipologia di accesso i giudici di palazzo Spada aggiungono, con un inciso forse ultroneo rispetto all’oggetto del presente giudizio, che in tal caso “la P.A. intimata dovrà in concreto valutare, se i limiti enunciati siano da ritenere in concreto sussistenti, nel rispetto dei canoni di proporzionalità e ragionevolezza, a garanzia degli interessi ivi previsti e non potrà non tener conto, nella suddetta valutazione, anche delle peculiarità della posizione legittimante del richiedente”.

Quest’ultima asserzione desta qualche perplessità atteso che con essa il Consiglio di Stato sembra suggerire alle amministrazioni procedenti di poter disporre del potere di “inquadrare” l’istanza e la posizione giuridica del richiedente in una di queste tre tipologie.

Inoltre, qualora in futuro la predetta tesi dovesse essere avallata da successive pronunce, si finirebbe per introdurre in via giurisdizionale dei limiti all’esercizio del diritto di accesso non espressamente contemplati dalla legge.

Insomma, mentre è chiara la ricostruzione teorica della sentenza in commento, sembra alquanto sfumata la motivazione.

Si ritiene pertanto opportuno spendere, di seguito, qualche considerazione sul punto.

 

  1. Considerazioni conclusive e notazioni critiche

 

Come si anticipato nel paragrafo d’apertura, il Consiglio di Stato, dopo una breve disamina introduttiva, tiene a precisare che l’istanza di accesso proposta in via amministrativa e la conseguente domanda giudiziale vanno valutate, per accertare la legittimità del silenzio - diniego opposto dall’Amministrazione procedente “nel contesto normativo della legge 07 agosto 1990 n. 241, invocato dall’appellante medesimo

Dunque, facendo rigorosa applicazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato ex art. 112 c.p.c., esclude categoricamente di poter prendere in considerazione la successiva evoluzione della disciplina normativa in materia di trasparenza delle pubbliche amministrazioni e, di conoscenza, dei relativi atti.

Fin qui l’impostazione prescelta risulta condivisibile e corretta, ossia un’analisi incentrata sulla legge 241/1990 ai sensi della quale il ricorso è stato proposto.

Tuttavia lo stesso Consiglio di Stato, nel passaggio motivazionale immediatamente successivo (C.f.r. par. 2.2 ultima parte), venendo meno ai propositi dichiarati, si spinge nell’interpretazione del recentissimo D.lgs 25 maggio 2016, n. 97 rubricato “Revisione e semplificazione delle disposizioni in materia di prevenzione della corruzione, pubblicità e trasparenza, correttivo della legge 6 novembre 2012, n. 190 e del decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33”, noto per aver introdotto in Italia, sulla scorta del modello statunitense, il Freedom Of Information Act (FOIA).

Per essere meno criptici il citato testo legislativo ha introdotto significative modifiche al D.lgs 14 marzo 2013, n. 33, recante disposizioni in materia di trasparenza.

Più specificatamente ha aggiunto all’art. 5 del D.lgs. 33/2013, che disciplina l’“accesso civico” (C.f.r. par. 2), ossia il diritto di accedere incondizionatamente a tutte le informazioni e dati che le amministrazioni sono tenute a rendere pubbliche tramite inserimento sui propri siti web (v. amplius p. 2.1), un secondo comma il quale estende la portata di tale innovativo istituto in modo estremamente significativo.

Infatti, tale disposizione prevede che: “Allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull'utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico, chiunque ha diritto di accedere ai dati e ai documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, ulteriori rispetto a quelli oggetto di pubblicazione ai sensi del presente decreto, nel rispetto dei limiti relativi alla tutela di interessi giuridicamente rilevanti secondo quanto previsto dall’articolo 5-bis.

Tale riforma legislativa è stata oggetto di grandi aspettative da parte della dottrina nella  prospettiva che, con essa, i tradizionali confini dell’istituto dell’accesso come delineato dagli artt. 22 e ss. della l. 241/1990 sarebbero stati completamente superati[9].

Tuttavia, il condizionale è d’obbligo atteso che a controbilanciare l’estensione soggettiva (e in parte oggettiva) del diritto di accesso, rispetto all’istituto dell’accesso agli atti di cui alla l. 241/1990 il nuovo istituto pare avere limiti oggettivi più incisivi.

L’art. 5 bis del D.lgs 33/2013 come modificato dal decreto correttivo 97/2016 sotto la rubrica “Esclusioni e limiti all’accesso civico” dispone, infatti, che l’accesso civico di cui all’articolo 5, comma 2, è rifiutato se il diniego è necessario per evitare un pregiudizio concreto alla tutela di uno degli interessi pubblici rilevanti ivi elencati[10].

L’attenzione, pertanto, era tutta incentrata sulle prime applicazioni giurisprudenziali considerato che sole queste avrebbero potuto offrire l’effettiva misura delle novità introdotte.

Ebbene la sentenza in nota, pur essendo incentrata sulla legge 241/1990, rappresenta una prima pronuncia in argomento, atteso che il Consiglio di Stato riferendosi alla nuova “variante” dell’accesso civico (c.d. FOIA o accesso civico potenziato) disciplinata dall’art. 5 comma 2 del novellato D.lgs 33/2013 afferma che “in tal caso, la P.A. intimata dovrà in concreto valutare, se i limiti ivi enunciati siano da ritenere in concreto sussistenti, nel rispetto dei canoni di proporzionalità e ragionevolezza, a garanzia degli interessi ivi previsti e non potrà non tener conto, nella suddetta valutazione, anche le peculiarità della posizione legittimante del richiedente”.

Un inciso, potremmo dire ultroneo rispetto all’oggetto di discussione (incentrato sulla legge 241/1990 come sottolineato dallo stesso Consiglio di Stato in un passaggio precedente), che sembra “ipotecare” anche il futuro ad un concreto bilanciamento che, utilizzando il d.lgs. 97/2016, è facile intuire nel caso di specie sarà a favore del diniego, dal momento che fra le esclusioni tese ad evitare un pregiudizio concreto alla tutela di uno degli interessi pubblici protetti appare all’art. 5 bis comma 2 del d.lgs. 33/2013 (inserito dal d.lgs. 97/2016) “la politica e la stabilità finanziaria ed economica dello Stato[11].

Eppure, lo stesso Consiglio di stato, Sezione Consultiva per gli Atti Normativi, parere 00515/2016 del 24/02/2016, aveva magnificato l’innovazione del FOIA, contenuta nello schema di quello che sarebbe divenuto il d.lgs 97/2016[12].

Ciò detto appare opportuno non trarre, in questa fase, conclusioni troppo affrettate atteso che è ragionevole pensare che l’inciso che il Consiglio di Stato dedica alla novella legislativa sia prodromico ad una fase di “assestamento” degli orientamenti giurisprudenziali in materia.

Assestamenti che sicuramente sarebbero favoriti qualora, nel breve periodo, l’ANAC emanasse delle linee guida di attuazione del D.lgs 25 maggio 2016, n. 97 e il legislatore si impegnasse a regolare, con una nuova riforma, le relazioni sussistenti tra le nuove discipline settoriali in tema d’accesso e la pregressa disciplina della legge 241/1990, assorbendo quest’ultima nel c.d. FOIA e rendendola residuale e recessiva, in linea con quanto già avviene da anni nelle altre democrazie europee[13].

 

  1. Gli orientamenti giurisprudenziali

 

Sull’ampiezza riconosciuta alla nozione di ente pubblico ai fini dell’applicabilità degli art. 22 e ss. l 241/1990 si veda Cons. Stato, Sez. VI, maggio 2012, n. 2516 secondo la quale il diritto di accesso ai documenti amministrativi di cui agli artt. 22 e ss., Legge n. 241/1990 si applica non solo alla P.A. in senso stretto ma anche a tutti i soggetti di diritto pubblico e di diritto privato, comprese le società commerciali, limitatamente alla loro attività di pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale o comunitario. Il diritto di accesso è inoltre correlato non soltanto all’attività di diritto amministrativo, ma anche a quella di diritto privato posta in essere dai gestori di pubblici servizi che pur non costituendo direttamente gestione del servizio stesso, sia collegata a quest’ultima da un nesso di strumentalità. Sulla natura autonoma della posizione giuridica soggettiva attribuita dall’ordinamento al diritto di accesso  si segnalano ex plurimis, Cons. Stato, Sez. IV, 20 settembre 2012, n. 5047; Cons. Stato, Sez. III, 13 gennaio 2012, n. 116; Cons. Stato, Sez. V, 22 giugno 2012, n. 3683 e, da ultimo, Cons. Stato, Sez. V, 17 marzo 2015, n. 1370. Mentre sulla “consistenza” della situazione giuridica tutelata si veda Cons. Stato, Ad. Plen., 24 aprile 2012, n. 7, che ha affermato che la disciplina dell’accesso agli atti amministrativi non condiziona l’esercizio del relativo diritto alla titolarità di una posizione giuridica tutelata in modo pieno essendo sufficiente il collegamento con una situazione giuridicamente riconosciuta anche in misura attenuata. Più specificatamente sulla legittimazione all’accesso e sulla valutazione dell’interesse sotteso si vedano Cons. Stato, Sez. VI, 9 marzo 2011, n. 1492 nonché Cons. Stato, Sez. VI, 28 marzo 2013, n. 1835. Sulla inclusione tra le situazioni giuridicamente tutelate “corrispondenti” al diritto di accesso degli interessi collettivi si segnala Cons. Stato, Sez. IV, 11 aprile 214, n. 1768 secondo la quale è lo stesso legislatore che ha ammesso la legittimazione dei soggetti portatori di interessi pubblici o diffusi. Legittimati all’accesso sono, dunque, anche gli enti esponenziali di tali interessi purché ricorrano i requisiti previsti dalla giurisprudenza, cioè che si tratti di enti effettivamente rappresentativi e che l’istanza di accesso sia pertinente con il loro fine statutario. Sulle differenze che intercorrono tra l’accesso civico e il diritto di accesso di cui alla Legge n. 214/1990 si veda Cons. Stato, Sez. VI, 20 novembre 2013, n. 5515, mentre sulla possibile sovrapposizione tra l’accesso civico e quello procedimentale ex art. 22 ss., legge n. 241/1990 si segnala T.A.R. Campania, Sez. VI, 5 novembre 2014, n. 5671. Sulle ipotesi di esclusione del diritto di accesso contemplate dall’art. 24 l. 241/1190 e sull’ampiezza del controlimite a garanzia dei richiedenti rappresentato dalla conoscenza necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici si segnala Cons. Stato, Sez. VI, 7 febbraio 2014, n. 600. Sul valore che la libertà di informazione assume nel nostro ordinamento, quale risvolto passivo della libertà di manifestazione del pensiero si vedano Corte Cost., 5 febbraio 1985, n. 126; Corte Cost., 10 luglio 1974, n. 225; Corte Cost., 12 dicembre 1972, n. 172. Si veda inoltre, Corte Cost., 28 gennaio 1981, n. 1, nella quale il Giudice delle leggi ha sancito che affinché la libertà di informazione non si riduca ad una mera enunciazione di principio, essa deve ritenersi comprensiva anche della libertà di acquisizione delle notizie. Sulla stretta interdipendenza tra l’ interesse a ricercare le notizie e l’attività di chi divulga le informazioni si segnala invece Cons. Stato, Sez. IV, 6 maggio 1996, n. 570.

 

 

  1. La dottrina

 

G. Arena, Trasparenza amministrativa, in Enc Giur., Aggiornamento, 1995, Milano; G. Clemente Di San Luca, Diritto di accesso ed interesse pubblico, Napoli, 2006; A. Maria Porporato, Il “nuovo” accesso civico introdotto dalla riforma Madia e i modelli di riferimento, in Il Piemonte delle Autonomie, 2016; D. Urania Galletta, Accesso civico e trasparenza della Pubblica Amministrazione alla luce delle (previste) modifiche alle disposizioni del D.Lgs. n. 33/2013, in www.federalismi.it, 9; M. Savino, La nuova disciplina della trasparenza amministrativa, in Giorn. dir. amm., n. 8-9, 2013; F. Caringella, Manuale di diritto amministrativo, X edizione, Roma, 2016; B. Spagna Musso, Diritto costituzionale, Padova, 1986; G. Berti, Interpretazione costituzionale, Padova, 1987; M. Di Celso – Giulio M. Salerno, Manuale di diritto costituzionale, Padova, 2007; L. Paladin, Diritto costituzionale, Padova, 1991.


[1] La “trasparenza”, insieme alla responsabilità e all’efficienza amministrativa, si configura come elemento chiave di prevenzione di fenomeni patologici, sino a quelli, particolarmente gravi, della corruzione, L. Giampaolino, Il problema economico richiede una nuova coscienza sociale: è possibile far quadrare i conti?, intervento del Presidente della Corte dei Conti, Verona, 14 settembre 2012

[2] Il diritto di accesso ai documenti si atteggia a “diritto fondamentale di difesa”, poiché laddove sia negata la conoscenza della documentazione, il diritto di difesa perde di effettività. Tale diritto di difesa prevale sulla riservatezza dei terzi e, in base al combinato disposto degli artt. 24 della Legge n. 241 del 1990 e 60 del D.lgs. n. 196 del 2003, quando l’accesso sia strumentale alla tutela di propri interessi in giudizio, l’accesso può essere negato solo in presenza dei cd. dati super sensibili (stato di salute o vita sessuale); in tutti gli altri casi, a meno che non si rientri nei casi di documenti sottratti ab origine all’accesso, l’accesso deve essere consentito, Cons. Stato, sez. V, 27 novembre 2015, n. 5378.

 

[3] Cfr., sulla natura di diritto soggettivo o interesse legittimo, Cons. Stato, Adunanza Plenaria, nn. 4 e 16/1999, 6 e 7/2006, 7/2012. La tesi del diritto di accesso, quale diritto soggettivo, è legata alla sua rilevanza costituzionale (ex art. 21, Parte I, “Diritti e doveri dei cittadini”, Titolo I, “Rapporti civili”) emanazione della libertà di informazione, nonché, dopo le modifiche seguite dalla Legge n. 15/2005, rientrante tra i principi generali dell’ordinamento inerente i cd. LEP (livelli essenziale delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale). Cfr. il comma 35, dell’articolo 1 della Legge n. 190/2012 e l’articolo 11 della Legge n. 150/2009.

[4] La giurisprudenza ha fatto rientrare nella nozione di “situazione giuridicamente tutelata” - oltre ai diritti soggettivi, interessi legittimi ed interessi collettivi - anche l’aspettativa di diritto, l’interesse procedimentale (o amministrativamente protetto, escludendo, invece, dalle situazioni che legittimavano la richiesta di accesso, i meri interessi di fatto e chiarendo, però, che la posizione che legittima l’accesso non richiede necessariamente tutti i requisiti stabiliti per agire in giudizio (non coincide, cioè, con l’interesse all’impugnazione davanti al G.A., che presuppone una lesione concreta ed attuale).

[5] Le pubblicazioni obbligatorie e gli oneri di trasparenza assumono “i contorni di un nuovo diritto di cittadinanza: l’accessibilità totale e gli open data costituiscono la moderna frontiera della democrazia partecipativa in cui i cittadini sono chiamati ad interagire con le istituzioni in maniera consapevole e responsabile”, ANAC, Atto di segnalazione n. 1 del 2 marzo 2016. Decreto legislativo di cui all’art.7 della legge n.124 del 2015, approvato dal Consiglio dei Ministri il 20 gennaio 2016.

[6] Secondo il Ministro della Funzione Pubblica “con l’introduzione del Foia… ogni cittadino potrà richiedere alla pubblica amministrazione dati e documenti a prescindere da un interesse specifico. Introduciamo quindi una novità straordinaria, certamente sul piano normativo, ma soprattutto sul piano culturale perché si riconosce per la prima volta ai cittadini il “diritto di sapere””, Comunicato 1 aprile 2016, pubblicato sul sito istituzionale della FP (http://www.funzionepubblica.gov.it/).

 

[7] Il legittimo esercizio del diritto di cronaca ha luogo nella sola ipotesi in cui sia prestata osservanza a tre condizioni, ovvero la verità dei fatti esposti, la continenza, quale rispetto dei requisiti mini di forma che devono caratterizzare la cronaca e la critica, e la sussistenza di un interesse pubblico all’informazione. Sul punto si veda Trib. Padova, sez. II, 24 ottobre 2013.

[8] Cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 6 maggio 1996, n. 570

[9] Come si avuto modo di ricordare nel paragrafo 2.1 il diritto di accesso agli atti è sottoposto ad alcuni rigidi presupposti, in particolare: a) la sussistenza di un interesse qualificato del richiedente, tale da legittimare la richiesta di accesso agli atti, b) l’impossibilità di utilizzare il diritto di accesso agli atti per operare una sorta di controllo diffuso sull'operato della PA, c) l’obbligo di espressa motivazione della richiesta di accesso, ricadente sul richiedente stesso, d) la preesistenza di un documento, rispetto al quale possa essere esercitato il diritto di accesso.

[10] Nel nutrito elenco, in particolare, figurano: a) la sicurezza pubblica e l’ordine pubblico, b) la sicurezza nazionale, c) la difesa e le questioni militari, d) le relazioni internazionali, e) la politica e la stabilità finanziaria ed economica dello Stato, f) la conduzione di indagini sui reati e il loro perseguimento, g) il regolare svolgimento di attività ispettive. L’accesso di cui all'articolo 5, comma 2, per espressa previsione legislativa è altresì rifiutato se il diniego è necessario per evitare un pregiudizio concreto alla tutela di uno dei seguenti interessi privati: a) la protezione dei dati personali, in conformità con la disciplina legislativa in materia, b) la libertà e la segretezza della corrispondenza, c) gli interessi economici e commerciali di una persona fisica o giuridica, ivi compresi la proprietà intellettuale, il diritto d'autore e i segreti commerciali.

[11] A tal proposito è interessante notare come una delle ragioni enunciate dalla sentenza del Tar Lazio, poi confermata da quella in commento, per rigettare il ricorso proposto dal giornalista consiste nell’effetto pregiudizievole che la divulgazione delle notizie avrebbe avuto sulle attività in derivati, con svantaggio competitivo di Stato ed istituti nel mercato relativo. Ebbene tale limite è perfettamente sovrapponibile a quello previsto dall’articolo 5-bis, comma 1, lettera e), del citato d.lgs 33/2013, come recentemente modificato dalla riforma Madia (il limite derivante da politica e stabilità finanziaria ed economica dello Stato): formula così ampia e generica da consentire in futuro di non esibire mai nessun contratto, derivato o meno, a nessun giornalista.

[12] Il FOIA “riconosce al cittadino un vero e proprio diritto alla richiesta di atti inerenti alle pubbliche amministrazioni, a qualunque fine e senza necessità di motivazioni: dunque, la disclosure non è più limitata a quelle informazioni riguardo alle quali egli sia titolare di un interesse specifico e qualificato (diretto, concreto e attuale) idoneo a motivare la sua istanza di accesso, come disposto dalla legge sul procedimento amministrativo (l. 241/90). In secondo luogo, il decreto in discorso aggiunge alla preesistente trasparenza di tipo proattivo, ossia realizzata mediante la pubblicazione obbligatoria sui siti web di determinati enti dei dati e delle notizie indicati dalla legge (d.lgs. 33/2013), una trasparenza di tipo reattivo, cioè in risposta alle istanze di conoscenza avanzate dagli interessati. Il passaggio dal bisogno di conoscere al diritto di conoscere (from need to right to know , nella definizione inglese F.O.I.A) rappresenta per l’ordinamento nazionale una sorta di rivoluzione copernicana, potendosi davvero evocare la nota immagine, cara a Filippo Turati, della Pubblica Amministrazione trasparente come una casa di vetro”.

[13] Una ricostruzione puntuale in argomento è offerta da A. Maria Porporato, Il “nuovo” accesso civico introdotto dalla riforma Madia e i modelli di riferimento, in Il Piemonte delle Autonomie, 2016 , secondo cui “Dal punto di vista storico, l’area scandinava è stata considerata «la culla del diritto di accesso» alle informazioni: discipline in materia di accesso sono state adottate dapprima in Finlandia nel 1951, poi in Danimarca e Norvegia nel 1970. Nel 1966 negli Stati Uniti è stato adottato il Freedom of Information Act che è divenuto il prototipo per altri paesi di cultura anglosassone (Australia, Canada, Nuova Zelanda). Nell’Europa continentale i primi paesi a disciplinare l’istituto dell’accesso mediante approvazione di nuove leggi sono state la Francia nel 1978, la Grecia nel 1986, l’Austria nel 1987 ed, infine, l’Italia nel 1990. Leggi modellate sul FOIA sono state adottate in Olanda, dapprima nel 1980 e poi nel 2005, in Spagna nel 1992, in Portogallo nel 1993, in Belgio nel 1994, in Irlanda nel 1997, nel Regno Unito nel 2000, in Svizzera nel 2004, in Germania nel 2005, in Russia nel 2009 e in molti paesi dell’Europa orientale. Nell’Unione europea il diritto d’accesso ai documenti delle istituzioni europee è disciplinato dalle disposizioni dei Trattati (art. 255 del Trattato CE e ora art. 15 del TUE) e dalla Carta dei diritti fondamentali (art. 42) e le modalità e le condizioni di esercizio sono definite dal Regolamento n. 1049 del 2001. Il 18 giugno 2009 è stata aperta alla firma degli Stati membri e all’adesione degli Stati non membri e a qualsiasi organizzazione internazionale la Convenzione sull’accesso ai documenti ufficiali

 

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