Nullità della notifica effettuata via PEC

Tar Milano, Sez. IV, decisione 24 ottobre 2016, n. 1950

Sino all’entrata in vigore del processo amministrativo telematico, la notificazione a mezzo posta elettronica certificata, effettuata dal difensore in mancanza di una specifica disciplina, non costituisce una forma ordinaria di notificazione, dovendosi ritenere tale soltanto quella che è riferibile agli atti processuali di parte in formato analogico: essa, in mancanza di una specifica disciplina riferita al vigente processo amministrativo, è dunque nulla se non previamente e dettagliatamente autorizzata

 

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

Nel giudizio introdotto con il ricorso 691 del 2016, proposto da ., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati M. e F., con domicilio eletto presso lo studio del secondo in Milano;

contro

l’Azienda Sanitaria Locale R.– in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituita in giudizio;

per l'ottemperanza

del giudicato, di cui al decreto ingiuntivo n. 18596/2013, emesso in favore dell’odierna parte ricorrente dal Tribunale di Milano, per la somma di € 9.499.557,87 oltre interessi e spese della procedura, non tempestivamente opposto.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Viste le memorie difensive;

Visto l’art. 114 cod. proc. amm.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 29 settembre 2016 il pres. cons Angelo Gabbricci e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.1. Il Tribunale di Milano, con il provvedimento in epigrafe, ha condannato l’Azienda resistente – l’Azienda Sanitaria Locale R, a corrispondere, in favore di B., la somma di € € 9.499.557,87, liquidando altresì le spese processuali, incluse quelle successive occorrente.

1.2. Il provvedimento è divenuto inoppugnabile dopo la dichiarazione di esecutività da parte del giudice che lo ha pronunciato, con la conseguente autorità di cosa giudicata (C.d.S., V, 29 aprile 2016, n. 1644).

1.3. L’Amministrazione resistente ha soddisfatto solo parzialmente la pretesa recata dal titolo e la parte creditrice ha allora proposto il ricorso per ottemperanza in esame, con cui è stato chiesto che questo giudice:

a) dichiari, in esecuzione del predetto provvedimento, l’obbligo per l’Ente resistente di provvedere in un termine dato al pagamento delle somme dovute, ammontanti, secondo quanto richiesto nel ricorso per ottemperanza a € 3.293.980,52, dei quali:

- € 606.024,52 in linea capitale

- € 2.663.425,15 a titolo di interessi di mora maturati al 21/12/15;

- € 4.698,85 per le spese liquidate in decreto e per le successive;

- € 19.832,00 per l'imposta di registro sul decreto ingiuntivo.

b) disponga sin d’ora che a tanto provveda, per il caso di perdurante inadempimento, un commissario ad acta;

c) condanni l’Amministrazione resistente al pagamento di un’astreinte – o penalità di mora – per il ritardo nell’esecuzione del giudicato, ai sensi dell’art. 114, IV comma, lett. e), c.p.a., in una somma equitativamente determinata;

d) condanni l’Amministrazione alle spese di lite per il presente giudizio.

2.1. Il difensore, come si legge nella relazione formata in calce all’atto, e riferibile al 15 marzo 2016, ha notificato «ai sensi della legge 21 gennaio 1994 n. 53, la copia informatica del predetto ricorso inclusa in allegato e denominata “RICORSO PER OTTEMPERANZA”, di cui dichiaro a norma dell'art. 3 bis della legge 53/1994 e della disciplina ivi richiamata la conformità all'originale a: Azienda Sanitaria Locale Roma 5, già Azienda Sanitaria Locale Roma G, in persona del legale rappresentante pro tempore, presso l'indirizzo di posta elettronica certi ficata (protocollo@pec.aslromag.it) estratto dal registro delle Pubbliche Amministrazioni».

2.2. Tale notificazione, effettuata esclusivamente in forma telematica a mezzo posta elettronica certificata, è nulla, come verrà di seguito chiarito.

2.3. Invero, l’art. 52, II comma, c.p.a., disponeva alla data del 15 marzo 2016, quando appunto la notificazione via p.e.c. fu effettuata, e dispone tuttora, che il presidente del T.A.R. – o della sezione - può autorizzare la notificazione del ricorso o di provvedimenti anche direttamente dal difensore con qualunque mezzo idoneo, compresi quelli per via telematica, confermando così che, ordinariamente (v. per un’eccezione il seguente l’art. 56, II comma), nel processo amministrativo la notificazione viene effettuata consegnando – o rendendo possibile la consegna – al destinatario la copia conforme di un atto cartaceo, previa apposizione d’una relazione essa pure cartacea, con le forme previste dalla legge processuale civile, ovvero dalla normativa speciale (D.P.R. 15 dicembre 1959, n. 1229; Legge 20 novembre 1982, n. 890; Legge 21 gennaio 1994, n. 53), coerentemente con il supporto cartaceo che, sia pure integrato da quella digitale, ancora viene richiesto per gli atti processuali amministrativi.

3.1. È poi noto che l’art. 25 - impiego della posta elettronica certificata nel processo civile – della l. 12 novembre 2011, n. 183, nell’introdurre svariate modifiche alla l. 21 gennaio 1994, n. 53 (“Facoltà di notificazioni di atti civili, amministrativi e stragiudiziali per gli avvocati”) ha, anzitutto, integrato l’art. 1, il quale dispone attualmente che il difensore, debitamente autorizzato, “può eseguire la notificazione di atti in materia civile, amministrativa e stragiudiziale a mezzo del servizio postale, secondo le modalità previste dalla legge 20 novembre 1982, n. 890: e tale notificazione “può essere eseguita a mezzo di posta elettronica certificata”.

3.2. Ancora, l’art. 16 quater, I comma, del d.l. 18 ottobre 2012, n. 179, convertito, con modificazioni, dalla legge 17 dicembre 2012, n. 221, ha introdotto nella citata l. 53/1994 l’art. 3-bis, il quale disciplina dettagliatamente la notificazione con modalità telematica.

3.3. È però inutile soffermarsi sui relativi contenuti: infatti, per espressa previsione del comma 3-bis dello stesso art. 16 quater, aggiunto dall’articolo 46, comma 2, del d.l. 24 giugno 2014, n. 90, convertito, con modificazioni, dalla l. 11 agosto 2014, n. 114, non si applica alla giustizia amministrativa quanto disposto dal III comma dello stesso art. 16 quater, il quale prevede che le disposizioni di cui al comma 1 – quelle che, secondo quanto detto, mediante l’art. 3 bis regolano in dettaglio la notifica telematica – “acquistano efficacia a decorrere dal quindicesimo giorno successivo alla pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana del decreto” del Ministro della giustizia per l’adeguamento delle regole tecniche richieste per le notificazioni.

3.4. Insomma, sia pure indirettamente, l’art. 16 quater stabilisce che, almeno davanti al giudice ordinario, le nuove norme primarie sulla notificazione telematica richiedono, per entrare in vigore, una disciplina tecnica, di grado secondario, riferita, peraltro, al processo ordinario e non a quello amministrativo; e ciò diversamente dalle comunicazioni di segreteria, per le quali il legislatore ha esplicitamente esteso al giudizio amministrativo la possibilità di effettuarle a mezzo posta certificata (art. 16, comma 17 bis, del d.l. 179/2012, aggiunto dall'art. 46, II comma, del citato d.l. 90/2014).

4.1. La necessità, espressa dal legislatore, di subordinare l’effettivo impiego della notificazione telematica ad una compiuta regolamentazione di dettaglio, permette intanto di concludere che la previsione, di cui al novellato art. 1 della l. 53/1994, la quale consente la notificazione di atti “in materia civile, amministrativa e stragiudiziale”, anche a mezzo di posta elettronica certificata, costituisce una norma di principio, la quale, per avere concreta applicazione, richiede disposizioni ulteriori, incluse le specifiche tecniche, come quelle introdotte per il giudizio civile, dal d.m. 3 aprile 2013, n. 48, che ha integrato il d.m. 21 febbraio 2011, n. 44.

4.2. Del resto, ed a prescindere dai vantaggi pratici - od economici - che può presentare per il difensore, la notificazione telematica di un atto, a sua volta munito di firma digitale, trova per efficienza la sua compiuta giustificazione, in un processo telematico vero e proprio: in quello cartaceo – o analogico, se si preferisce – il difensore, per effettuare la notificazione telematica deve, dapprima, estrarre e autenticare una copia informatica dell'atto, già formato su supporto cartaceo/analogico - che, ovviamente, non può comunque mancare - anche se può essere sottoscritto con firma digitale (così, per il processo amministrativo, l’art. 136, comma 2-bis, nella versione precedente alle modifiche apportare a partire dal d.l. 24 giugno 2014, n. 90, e ancora non entrate in vigore); in seguito deve di nuovo estrarre – e parimenti autenticare - una copia analogica dei certificati digitali, attestanti l’invio e il ricevimento ad un indirizzo di posta elettronica della copia informatica.

4.3. Sembra palese al Collegio che tanto queste operazioni, quanto la procedura di notificazione telematica diretta (cioè di un atto digitale, che non va riconvertito in analogico) – ove divengano una modalità ordinaria di comunicazione debbano rispettare delle norme tecniche omogenee, e non utilizzare soluzioni estemporanee, adattate da altri modelli processuali: tali norme non sono tuttora in vigore nel processo amministrativo, per cui la notificazione digitale non vi può trovare di norma applicazione, fatte salve singole autorizzazioni ex art. 52, II comma, rilasciate dal presidente, che dovrà individuare, sia pure per relationem, adeguate modalità applicative.

5.1. D’altra parte, non va dimenticato che il processo amministrativo telematico ha avuto negli ultimi anni un’intricata evoluzione normativa – di cui non è qui necessario dare puntualmente conto – la quale conferma come non si applichi ancora la notificazione telematica.

5.2. Invero, l’art. 13 delle norme di attuazione al codice del processo amministrativo prevede che, con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, sono stabilite le regole tecnico-operative per la sperimentazione, la graduale applicazione e l’aggiornamento del processo amministrativo telematico; e l’art. 38 del citato d.l. 90/2014 ha stabilito – con norma più volte prorogata – il termine per l’adozione di tale decreto, che è stato poi pubblicato sulla G.U. del 21 marzo 2016, n. 67, ed è contenuto nel d.P.C.M. 16 febbraio 2016, n. 40, il quale, all’art. 14, disciplina dettagliatamente le notificazioni per via telematica.

Infine, l'art. 2, I comma, del d.l. 30 giugno 2016, n. 117, convertito, con modificazioni, dalla l. 12 agosto 2016, n. 161, ha stabilito che “al processo amministrativo telematico di cui al DPCM 16.2.2016 n. 40, è dato avvio alla data del 1 gennaio 2017”.

5.3. Il legislatore ha dunque implicitamente stabilito che le regole sulle notificazioni per via telematica, contenute nel ripetuto regolamento, trovino applicazione al processo amministrativo con l’entrata in vigore del processo telematico, e dunque dal 1 gennaio 2017.

Ciò, del resto, è del tutto ragionevole, appunto perché questa modalità di notificazione ha il proprio scopo in quel modello processuale; in un processo che è comunque ancora analogico e cartaceo ha concretamente solo il vantaggio di economizzare per il difensore l’attività di notificazione.

Tale attività non costituisce peraltro un adempimento marginale, quanto il momento in cui si dà conoscenza legale di un atto processuale, e da cui decorrono svariati termini processuali essenziali: conoscenza che è bensì presuntiva, ma che per ciò stesso deve essere raggiunta senza approssimazioni novative, nel rigoroso rispetto delle norme, e, nell’incertezza, di quelle a più elevato formalismo e comunque più coerenti con il sistema processuale in cui si collocano.

5.4. In conclusione, sino all’entrata in vigore del processo amministrativo telematico, la notificazione a mezzo posta elettronica certificata, effettuata dal difensore in mancanza di una specifica disciplina, non costituisce una forma ordinaria di notificazione, dovendosi ritenere tale soltanto quella che è riferibile agli atti processuali di parte in formato analogico: essa, in mancanza di una specifica disciplina riferita al vigente processo amministrativo, è dunque nulla se non previamente e dettagliatamente autorizzata.

6.1. Il Collegio non si nasconde, peraltro, che la questione ha conosciuto soluzioni giurisprudenziali difformi, anche in tempi recenti; e, se si è giunti ad affermare che la notifica in questione, in mancanza di autorizzazione presidenziale, sarebbe addirittura inesistente (C.d.S., III 20 gennaio 2016, n. 189: ma il solo fatto che si possa autorizzarla lo esclude), hanno invece concluso a favore della validità della notificazione telematica, tra le altre, C.d.S., III, 14 gennaio 2016, n. 91; C.d.S., VI, 28 maggio 2015, n. 2682 e T.A.R. Calabria - Catanzaro, II, 4 febbraio 2015, n. 183.

6.2. Appare allora condivisibile quanto stabilito da T.R.G.A. Trento, 15 febbraio 2016, n. 86, che, dopo aver accertato la nullità della notificazione telematica non autorizzata, ha stabilito, “sulla scorta dell'art. 44, comma 3, c.p.a. e del principio della strumentalità delle forme processuali”, che la costituzione delle parti intimate, effettuata nei termini di legge e argomentata in rito e nel merito al fine di chiedere la reiezione del ricorso, è idonea a sanare la nullità, per effetto del raggiungimento dello scopo, e a instaurare validamente il rapporto processuale.

6.3. A ciò si può aggiungere, caso per caso, l’applicazione dell’istituto dell’errore scusabile, ex art. 37 c.p.a. e, così, la rimessione in termini “in presenza di oggettive ragioni di incertezza su questioni di diritto” per effettuare la notifica ordinaria: incertezza, la quale trova conferma nella variegata giurisprudenza, prima accennata.

7.1. In specie, è anzitutto mancata la costituzione sanante dell’Amministrazione.

Quanto poi all’errore scusabile, non solo parte ricorrente non ne ha chiesto l’applicazione, pur essendo stata avvertita nel corso di una precedente udienza, della possibile nullità della notificazione, ma ha soltanto richiesto un rinvio, in attesa della definizione di un accordo stragiudiziale con il debitore.

7.2. Tenuto conto di ciò, e della rinnovabilità dell’azione di ottemperanza, non si ritiene di concedere un termine per la rinnovazione della notificazione del ricorso per ottemperanza in esame.

7.3. Il ricorso va pertanto dichiarato inammissibile per nullità della notificazione; non vi è luogo a provvedere sulle spese di lite, non essendosi costituita l’Amministrazione.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo dichiara inammissibile per nullità della notificazione.

 

 

BREVI ANNOTAZIONI

L’OGGETTO DELLA PRONUNCIA

Nella sentenza in commento, si dibatte nuovamente in ordine alla validità della notifica a mezzo pec. Sul punto, il Tar Milano ha chiarito che la notifica effettuata esclusivamente in forma telematica operata dal difensore in assenza di una previa autentica di una copia cartacea/ analogica dell’atto, è nulla.

Giova, tuttavia, esaminare più da vicino la vicenda processuale.

 

IL PERCORSO ARGOMENTATIVO

Un creditore nei confronti dell’Azienda Sanitaria Locale proponeva ricorso avanti al Tribunale Amministrativo Regionale di Milano per l’ottemperanza del giudicato formatosi sul decreto ingiuntivo emesso per ottenere il pagamento da parte dell’Amministrazione di alcune somme di denaro.

Il difensore notificava all’Amministrazione resistente una copia informatica del predetto ricorso unicamente a mezzo di posta elettronica certificata. Il Tar di Milano dichiarava inammissibile il ricorso ritenendo che la “notificazione, effettuata esclusivamente in forma telematica a mezzo posta elettronica certificata, è nulla.”

A tali conclusioni il Tar Milano è giunto sulla scorta delle seguenti argomentazioni.

Dall’art. 52, comma 2 del cpa, ai sensi del quale “il presidente del Tar può autorizzare la notificazione di atti anche in via telematica” si evince che la notifica telematica costituisce una forma eccezionale di notificazione rispetto a quella ordinaria.

Dello stesso tenore, ad avviso del Tar Milano, sarebbe l’art. 25 della L. 12 novembre 2011, n. 183 che, ad integrazione dell’art. 1 della L. 21gennaio 1994, ha previsto che “la notificazione può essere eseguita a mezzo di posta elettronica certificata”.

D’altra parte, l’art. 16 quater del D.L. 18 ottobre 2012, n. 179 stabilisce che le nuove norme primarie sulla notificazione telematica richiedono una disciplina tecnica di dettaglio, che tuttavia non è ancora in vigore.

Le norme tecniche-operative per la notifica telematica -di cui all’art. 14 del D.p.cm. 16 febbraio 2016, n. 40- entreranno infatti in vigore il 1 gennaio 2017 e, secondo il Tar Milano, la notificazione telematica di un atto trova per eccellenza la sua compiuta giustificazione soltanto “in un processo telematico vero e proprio”.

Inoltre, osserva il Collegio che “per effettuare la notifica telematica il difensore deve dapprima estrarre e autenticare una copia informatica dell’atto, già formato su supporto cartaceo/analogico”. Adempimento quest’ultimo che, nel caso di specie, non è stato osservato dal difensore del ricorrente.  

Infine, la complessa disciplina normativa di cui è stato oggetto il processo telematico costituirebbe un’ulteriore conferma che la notifica telematica non possa ancora applicarsi al processo amministrativo.

 

CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE

Con la sentenza  in commento il Tar di Milano è intervenuto nuovamente in materia di notifica a mezzo pec, chiarendo che le regole sulle notificazioni per via telematica troveranno applicazione  al processo amministrativo soltanto a decorrere dal 1 gennaio 2017, con l’entrata in vigore del processo amministrativo telematico.

Pertanto, in assenza di una specifica disciplina di dettaglio e di un processo telematico vero e proprio, la notifica effettuata esclusivamente a mezzo di posta elettronica certificata deve ritenersi nulla, se non previamente e dettagliatamente autorizzata dal Presidente del Tar, nel rispetto dell’art. 52, comma 2 cpa.

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