Accesso ai documenti amministrativi e progresso tecnologico

T.A.R. Toscana, Sez. III, 20 settembre 2016, n. 1375

È consentito l’accesso ex art. 22, L. 7 agosto 1990, n. 241, alla e-mail inviata dal Sindaco al Presidente del Consiglio comunale che, inerendo a modalità di esercizio di funzioni pubbliche e promanando da organi di carattere politico, non rappresenta una corrispondenza meramente privata.

 

REPUBBLICA ITALIANA

 

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

 

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

 

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

 

ex art. 74 cod. proc. amm. sul ricorso numero di registro generale 1667 del 2014, integrato da motivi aggiunti, proposto da:***,*** , rappresentati e difesi dall'avvocato *** C.F. *** nel cui studio in *** , via ***, *** sono elettivamente domiciliati;

 

contro

 

Comune di *** , rappresentato e difeso dall'avvocato *** C.F. *** , con domicilio eletto presso *** in ***, via ***; Ministero dei beni culturali e Ministero dell’interno, con l’Avvocatura distrettuale di Firenze nel cui ufficio in via degli Arazzieri, 4 sono ex lege domiciliati;

 

Per l’annullamento

 

del provvedimento di diniego parziale della istanza di accesso presentata dai ricorrenti il 15 aprile 2016

 

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di ***

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 20 settembre 2016 il dott. Raffaello Gisondi e uditi per le parti i difensori avv. *** per la parte ricorrente, avv. *** per l'amministrazione resistente e, alla sola chiamata preliminare, l'avvocato dello Stato *** per le altre amministrazioni;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

 

FATTO

La Società ricorrente, nell’ambito di un contenzioso instaurato fra essa e il comune di *** in relazione a presunti abusi edilizi realizzati nell’area demaniale denominata ***, ha chiesto al predetto ente l’ostensione del verbale della seduta riservata del Consiglio comunale in data 31 marzo 2016 nella quale è stata discussa a porte chiuse l’interrogazione presentata da un consigliere sulle ragioni che avrebbero determinato l’insorgenza della lite, unitamente alla mail inviata dal Sindaco al Presidente del Consiglio comunale in relazione all’argomento iscritto all’ordine del giorno.

L’istanza è stata positivamente riscontrata in relazione al verbale mentre è stata denegata per quanto concerne la lettera inviata per posta elettronica che, secondo, il Comune rappresenterebbe un mero appunto trasmesso dallo stesso al Presidente del Consiglio comunale e al Segretario generale ai fini del merito della secretazione della seduta e non potrebbe, quindi, considerarsi come atto amministrativo ai fini dell’accesso.

Avverso tale atto la ricorrente ha promosso ricorso ai sensi dell’art. 116 comma c.p.a.

 

DIRITTO

Il ricorso è fondato.

Ai sensi dell’art. 22 comma 1 lett. d) della L. 241/90 deve intendersi per documento amministrativo ogni rappresentazione grafica, fotocinematografica, elettromagnetica o di qualunque altra specie del contenuto di atti, anche interni o non relativi ad uno specifico procedimento, detenuti da una pubblica amministrazione e concernenti attività di pubblico interesse, indipendentemente dalla natura pubblicistica o privatistica della loro disciplina sostanziale.

Il giudice amministrativo d’Appello ha ritenuto che in tale definizione debbano essere ricomprese anche le e mail interne agli uffici che non rappresentino corrispondenza meramente privata in quanto afferenti ad argomenti inerenti l’esercizio di funzione pubbliche ancorché promananti da organi politici e non burocratici (Cons. Stato, VI, n. 1113/2015).

Nel caso di specie non vi sono ragioni per considerare la mail in questione alla stregua di corrispondenza privata attenendo essa alle modalità di svolgimento di una seduta del Consiglio comunale in relazione ad un argomento iscritto all’ordine del giorno.

Né può negarsi l’interesse della Società ricorrente alla sua conoscenza posto che l’argomento trattato ineriva al contenzioso in essere fra la stessa ed il Comune.

Peraltro, qualora la lettera in questione contenesse dichiarazioni o apprezzamenti estranei all’esercizio di pubbliche funzioni gli stessi potranno essere stralciati dalla copia che dovrà essere fornita ai ricorrenti.

Sussistono giusti motivi per compensare le spese di lite.

 

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, Sezione III, definitivamente pronunciando sulla domanda di accesso, come in epigrafe proposta, la accoglie e, per l’effetto ordina al comune di *** di consentire l’accesso alla mail in questione nei limiti di cui in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 20 settembre 2016 con l'intervento dei magistrati:

Rosaria Trizzino, Presidente

Raffaello Gisondi, Consigliere, Estensore

Giovanni Ricchiuto, Primo Referendario


 

BREVI ANNOTAZIONI

L’OGGETTO DELLA PRONUNCIA

La decisione del T.A.R. di Firenze, sez. III, 20 settembre 2016, n. 1375 ha a oggetto il diniego opposto da un Comune a un’istanza d’accesso inoltrata da una società di costruzioni alla comunicazione di posta elettronica inviata dal Sindaco al Presidente del Consiglio comunale concernente le modalità di svolgimento di una seduta consiliare.

 

IL PERCORSO ARGOMENTATIVO

Un’impresa di costruzioni impugnava dianzi il competente T.A.R. il provvedimento di un Comune con cui gli veniva contestata la realizzazione di presunti abusi edilizi su un’area demaniale; contestualmente, la società chiedeva l’ostensione del verbale di una seduta consiliare vertente sulla suddetta controversia, nonché della e-mail inviata dal Sindaco al Presidente del Consiglio comunale in cui erano specificate le modalità di suo svolgimento a porte chiuse: entrambi gli atti, dunque, inerenti la vicenda edilizia sottoposta al Tribunale amministrativo.

La civica P.A. accoglieva l’istanza di accesso solo relativamente al verbale consiliare, mentre la respingeva con riferimento all’e-mail del primo cittadino, da essa ritenuta alla stregua di un “mero appunto” e, così, non sussumibile nella definizione ricevuta dalla legge di “documento amministrativo”.

Sicché, nel contesto del suddetto giudizio, l’impresa interessata ha proposto istanza ad exhibèndum ai sensi dell’art. 116, comma 2 c.p.a. per l’annullamento del diniego parziale all’ostensione. Con la sentenza qui segnalata, il T.A.R. di Firenze ha accolto il gravame autorizzando per effetto l’accesso alla citata e-mail.

Ha, in particolare, rilevato il Collegio, premessa la definizione di documento amministrativo portata dall’art. 22, comma 1, lett. d), L. n. 241/1990, che in siffatto alveo fosse includibile anche la corrispondenza di posta elettronica - in ciò facendo propri gli approdi esegetici di Cons. Stato n. 1113/2015; quanto al precipuo caso di specie, siccome il suo contenuto concerneva una funzione pubblica (segnatamente: le modalità di svolgimento della seduta consiliare a porte chiuse), sussisteva per il G.A. l’interesse della società alla sua esibizione.

 

CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE

Com’è noto, l’art. 22, comma 1, lett a), L. n. 241/1990 definisce l’accesso quale diritto dei soggetti interessati di prendere visione e di estrarre copia di documenti amministrativi. Nell’ambito del dibattito giurisprudenziale, la tesi prevalente qualifica la natura della posizione giuridica sottesa all’accesso, come diritto soggettivo, in quanto vincola i poteri della pubblica Amministrazione in sede di esame della relativa istanza che risulta, infatti, circoscritta alla verifica dei presupposti di legge e all’assenza di elementi ostativi.

Il diritto d’accesso, dunque, viene riconosciuto dall’ordinamento solo ai soggetti “interessati”, ossia a coloro che, ai sensi dell’art. 22, comma 1, lett. b), L. n. 241/1990, abbiano un interesse diretto, concreto e attuale corrispondente a una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento con riferimento al quale è avanzata la richiesta di ostensione (cfr., altresì, art. 2, D.P.R. n. 352/1992). Largamente si ritiene che il titolare del diritto non solo potrà conseguire un’utilità finale dalla conoscenza del contenuto del documento, ma eserciterà anche una signoria di natura procedimentale atto a tutelare il suo interesse in via strumentale (ex multis, T.A.R. de l’Aquila, sez. I, 24 giugno 2016, n. 404).

Nella vicenda sottoposta alla delibazione del T.A.R. di Firenze, l’impresa era interessata altresì al contenuto dell’e-mail inviata dal Sindaco al Presidente del Consiglio comunale, in quanto avente a oggetto la secretazione di una seduta consiliare che portava all’ordine del giorno il contenzioso instaurato dalla medesima su supposti abusi edilizi in area demaniale contestati dalla P.A..

L’adito G.A., in linea generale, ha ritenuto come la lettera di posta elettronica, diversamente da quanto opinato dal Comune, non fosse considerabile un “mero appunto”, bensì integrasse un vero e proprio documento amministrativo; infatti, ai sensi dell’art. 22, comma 1, lett. d), L. n. 241/1990, è tale: “… ogni rappresentazione grafica, fotocinematografica, elettromagnetica o di qualunque altra specie del contenuto di atti anche interni o non relativi a uno specifico procedimento, detenuti da una pubblica amministrazione e concernenti attività di pubblico interesse indipendentemente dalla natura pubblicistica o privatistica della loro disciplina sostanziale”, sicché nella sua ampia formulazione, dev’essere inclusa anche l’e-mail generata e detenuta da una pubblica Amministrazione. Diverso, invece, è il caso in cui la corrispondenza interna per posta elettronica non confluisca in una documentazione certa e individuata, in cui sia stato dichiarato legittimo il diniego opposto dall’amministrazione alla richiesta di visionare ed estrarre copie di e-mail, in quanto non considerabili documenti amministrativi già formati (T.A.R. Lazio, Roma, Sez. III, 4 dicembre 2013, n. 10477).

La comunicazione telematica, a dispetto del tradizionale documento amministrativo a contenuto tipico, può contenere, com’è noto, anche informazioni riservate e/o personali non specificamente riferibili all’attuazione di una pubblica funzione, ancorché posta in essere da un pubblico funzionario; ed è similmente notorio come la prassi dimostri ch’essa sia divenuta il più frequente strumento di trasmissione di notizie e informazioni anche tra uffici pubblici.

Per tal ragione, dunque, quanto all’e-mail, affinché la P.A. ravvisi la sua ostensibilità, dev’essere preliminarmente chiarito se il contenuto delle sue informazioni afferisca a “questioni private”, ovvero a notizie riferibili allo svolgimento, anche indiretto, di attività di pubblico interesse.

Come prima osservato, scrutinando sulla fattispecie al medesimo sottoposta, il Collegio toscano ha comunque desunto l’inerenza delle informazioni incluse nell’e-mail per cui era stato avanzato l’accesso alla funzione pubblica (afferendo alle modalità di svolgimento di un Consiglio comunale riservato).

Nel concepimento di tale assunto, il G.A. di Firenze ha tratto spunto dalla sentenza della sesta Sezione del Consiglio di Stato n. 1113/2015, che ha ritenuto accessibile, poiché riferibile a pubblico interesse, un’e-mail inviata da un soggetto al Presidente dell’Istituto nazionale di Astrofisica, in cui erano segnalati alcuni episodi relativi all’attività lavorativa svolta presso il medesimo Istituto da altro soggetto. Il C.d.S., colà, ha accertato la violazione degli artt. 22, comma 1, lett. d) e 24 comma 7, L. n. 241/1990, in quanto, a suo giudizio, il Presidente, avendo reso edotti gli uffici amministrativi dell’esistenza di tale comunicazione, non aveva mantenuto la corrispondenza in “forma privata”, assegnandole valenza ai fini dell’attività istituzionale dell’ente.

Ferme le superiori considerazioni, è ragionevole ritenere che, con il sempre più accelerato sviluppo delle nuove tecnologie, le forme attraverso le quali saranno veicolate le informazioni e le notizie anche nella P.A., porteranno al sempre maggiore allargamento, in senso inclusivo, della nozione di documento amministrativo prevista dalla legge generale sul procedimento.

In siffatto nuovo scenario, il limite all’illustrata progressione potrà essere addotto, ancora una volta, dai principi generali che impongono, a prescindere dalle forme utilizzate, che al concetto di documento amministrativo sia consustanziale la sua idoneità a contenere informazioni, pur riflessamente, riconducibili alla cura e alla tutela dell’interesse pubblico.

Un promettente segnale in tal senso è dato, a titolo esemplificativo, da quel recente indirizzo che ha ritenuto un messaggio di c.d. “tweet” (cinguettio) di un Ministro della Repubblica non avente idoneità a integrare una “manifestazione di volontà attizia della P.A.” (Cons. Stato, Sez. VI, 12 febbraio 2015, n. 769).

 

PERCORSO BIBLIOGRAFICO

F. CARINGELLA e M. PROTTO, Codice del Processo Amministrativo, IV edizione, 2015, Dike Giuridica Editrice.

F. CARINGELLA, Manuale di Diritto Amministrativo, 2016, Dike Giuridica Editrice.

 

 

 

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