Concessioni demaniali marittime

Consiglio di Stato, Sez. VI, decisione 8 aprile 2016, n. 1401

I motivi sono infondati, in quanto, pur nella loro diversità, muovono dal comune presupposto che si sia in presenza di una vera e propria concessione demaniale e non di un atto di assenso al solo, urgente per ritenute ragioni di interesse pubblico, utilizzo del bene ai sensi dell’art. 38 Cod. nav..

La qualificazione dell’atto impugnato nel senso sopra indicato (punto 6) comporta il rigetto di tutte le censure indicate, in quanto il rispetto delle modalità procedimentali prospettate nelle censure in esame, a prescindere dalla loro fondatezza, attengono al rilascio della concessione definitiva e non anche dell’atto di assenso all’occupazione, del tutto urgente e comunque temporanea, del bene.

La responsabilità civile da provvedimento illegittimo presuppone l’esistenza, tra i suoi elementi genetici, dell’illegittimità dell’atto che in questo caso, per le ragioni sopra esposte, non sussiste. Non può, pertanto, ritenersi integrata la fattispecie di responsabilità e, conseguentemente, deve essere rigettata la domanda risarcitoria.

 

 

 

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7926 del 2013, proposto da:
Dit & C. s.n.c., in persona del legale rappresentante, rappresentata e difesa dall’avvocato M, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo in Roma, via B;

contro

Comune di Cavallino Treporti, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo in Roma, via Tagliamento, 55;

nei confronti di

Ja., in persona del legale rappresentante, rappresentata e difesa dagli avvocati

per la riforma

della sentenza 12 giugno 2013, n. 815, del Tribunale amministrativo regionale per il Veneto, Venezia, Sezione II.

 

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di C.  Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti;

viste le memorie difensive;

visti tutti gli atti della causa;

relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 gennaio 2016 il Cons. Vincenzo Lopilato e uditi per le parti gli avvocati V. e, per delega dell’avvocato Di , per sè e per Sa., l l’avvocato dello Stato Vitale.

 

FATTO e DIRITTO

1.– C. s.n.c. (d’ora innanzi anche solo Immobiliare o società), titolare, dal 1999, di una concessione demaniale marittima relativa ad un chiosco, ubicato sul litorale del Cavallino Treporti (Venezia), ha chiesto, nello stesso anno, il rilascio di una ulteriore concessione demaniale.

Il Comune non si è pronunciato in attesa dell’adozione del piano particolareggiato dell’arenile (d’ora innanzi anche solo p.p.a.).

La società, adottato tale strumento, ha proposto un progetto attuativo del comparto di riferimento.

Non avendo l’ente emanato alcun provvedimento, la società, in prossimità dell’inizio della stagione estiva 2010, ha chiesto il rilascio di un titolo concessorio che le consentisse temporaneamente, per il periodo compreso tra il 15 maggio e il 15 settembre 2010, nelle more dell’approvazione del progetto di comparto, l’installazione di strutture amovibili a supporto della balneazione.

Il Comune, con atto n. 16 del 2010, in ragione dell’esistenza di domande concorrenti per il medesimo comparto anche da parte di Jambo s.r.l. e Residence Cavallino Vignole Società Cooperativa, ha rilasciato ad Immobiliare Miosotys una concessione per una estensione di soli 3.300 mq rispetto ai 7.900 mq richiesti.

La società ha impugnato tale determinazione, unitamente alle concessioni rilasciate ai controinteressati sopra indicati, innanzi al Tribunale amministrativo regionale per il Veneto, prospettando motivi di illegittimità riportati in sede di appello.

2.– Il Tribunale amministrativo, con sentenza 12 giugno 2013, n. 815, ha respinto il ricorso.

3.– La ricorrente in primo grado ha proposto appello.

3.1.– Si sono costituiti in giudizio il Comune e J. s.r.l., chiedendo il rigetto dell’appello.

4.– La causa è stata decisa all’esito dell’udienza pubblica del 19 gennaio 2016.

5.– L’appello è infondato.

6.– Gli articoli 36 (Concessione di beni demaniali) e 37 (Concorso di più domande di concessione) Cod. nav. (r.d. 30 marzo 1942, n. 327) disciplinano le le concessioni demaniali marittime e il loro procedimento.

L’art. 38 (Anticipata occupazione di zone demaniali), dispone poi che «qualora ne riconosca l’urgenza, l’autorità marittima può, su richiesta dell’interessato, consentire, previa cauzione, l’immediata occupazione e l’uso di beni del demanio marittimo, nonché l’esecuzione dei lavori all'uopo necessari, a rischio del richiedente, purché questo si obblighi ad osservare le condizioni che saranno stabilite nell’atto di concessione».

Nella fattispecie in esame, trova applicazione, come bene ritenuto dal primo giudice, detto 38: per ragioni inerenti a quando dispone l’atto amministrativo in questione.

Sul piano formale, anzitutto l’atto stesso richiama testualmente detta disposizione di legge: il che rappresenta, secondo le buone regole sull’interpretazione degli atti amministrativi in rispetto al principio di legalità, la prima identificazione del tipo di potere in concreto esercitato.

Sul piano sostanziale, il contenuto del provvedimento corrisponde a quanto previsto dalla norma di legge attributiva del potere. Il Comune ha autorizzato l’occupazione degli ambiti demaniali in esame in attesa di potere dare attuazione alle prescrizioni del comparto e in ragione dell’urgenza di consentire lo svolgimento della imminente stagione balneare 2010. L’atto adottato reca, infatti, una chiara limitazione temporale della sua efficacia.

7.– Con un primo motivo, l’appellante Di.  assume l’erroneità della sentenza nella parte in cui non ha ritenuto che essa, essendo l’unico soggetto in possesso di una concessione all’interno del comparto di riferimento, era il solo che avrebbe avuto diritto, ai sensi degli articoli 6,7 e 9 delle Norme tecniche di attuazione del p.p.a., a dare completa attuazione al comparto.

Il motivo è inammissibile per dichiarata sopravvenuta carenza di interesse.

L’appellante, infatti, nella memoria del 22 dicembre 2015, ha dichiarato di non avere interesse, in quanto questa VI Sezione con sentenza 13 ottobre 2015, n. 4695, ha rilevato come il diritto reclamato presupponga l’esistenza di una concessione dell’arenile e non di un chiosco.

8.– Con ulteriori motivi vengono riproposte le censure non esaminate dal primo giudice.

8.1.– Con i motivi rubricati sub A.III, A.IV, A.VII, B.I, B.II BIII, B.IV, B.VI, si è rispettivamente, dedotto che:

- il rilascio di una concessione «in modo proporzionale a quanto richiesto» contrasterebbe con l’art. 37 Cod. nav.;

- l’attribuzione concorrente di una concessione, ai sensi dell’art. 16 del Regolamento comunale d’uso del demanio marittimo, presupporrebbe una «accordo dei concessionari», nella specie mancante;

- il Comune non avrebbe rispettato le norme che disciplinano la procedura per la pubblicazione ed il rilascio delle concessioni demaniali;

- il p.p.a. obbliga gli interessati a presentare un progetto di comparto, che le società contro interessate non avrebbero presentato;

- quest’ultime non avrebbero pubblicato le proprie domande nell’albo pretorio così come richiesto dall’art. 14 del Regolamento comunale;

- l’art. 16 di tale disposizione regolamentare prevede una procedura comparativa tra i richiedenti e non una attribuzione «proporzionale»;

- l’art. 38 del citato Regolamento dispone che in caso di concorrenza di domande, le stesse devono essere decise «in base alla priorità dell’istanza»;

- l’art. 18 dello stesso regolamento impone che le domande siano corredate con il previo parere dell’ufficio circondariale marittimo di Jesolo.

I motivi sono infondati, in quanto, pur nella loro diversità, muovono dal comune presupposto che si sia in presenza di una vera e propria concessione demaniale e non di un atto di assenso al solo, urgente per ritenute ragioni di interesse pubblico, utilizzo del bene ai sensi dell’art. 38 Cod. nav..

La qualificazione dell’atto impugnato nel senso sopra indicato (punto 6) comporta il rigetto di tutte le censure indicate, in quanto il rispetto delle modalità procedimentali prospettate nelle censure in esame, a prescindere dalla loro fondatezza, attengono al rilascio della concessione definitiva e non anche dell’atto di assenso all’occupazione, del tutto urgente e comunque temporanea, del bene.

8.2.– Con la censura sub A1. si assume che la decisione di “parcellizzare” l’attribuzione dell’area sarebbe illegittima in quanto non rinverrebbe «alcun riscontro sotto il profilo normativo».

Il motivo non è fondato.

L’art. 38 Cod. nav. attribuisce all’amministrazione concedente il potere discrezionale anzitutto sulla effettiva urgenza e sul suo rapporto con l’utilità generale. Il Comune appare averlo esercitato in modo che appare conforme al principio di ragionevolezza, considerata anche la manifesta temporaneità degli effetti. La doglianza prospettata incide, pertanto, sul merito della scelta amministrativa che in quanto tale non è sindacabile in sede giudiziale.

8.3.– Con il motivo sub A.II. si è dedotta la violazione dell’art. 10-bis della legge n. 241 del 1990, non avendo il Comune comunicato i motivi ostativi all’accoglimento integrale della domanda proposta.

Il motivo non è fondato.

Nel provvedimento rilasciato è indicato che «gli aspiranti concessionari del comparto 32 sono stati più volte convocati da questa amministrazione comunale nel tentativo di raggiungere un accordo per arrivare alla gestione unitaria del comparto».

Dall’analisi del contenuto dell’atto impugnato risulta, pertanto, che l’amministrazione ha concretamente dato luogo all’opportunità di una sua partecipazione al procedimento, peraltro non utilizzata dall’interessato. Ne consegue che quest’ultimo non può ora, in giudizio, contestare la violazione di una disposizione posta a tutela del contraddittorio procedimentale quando risulta che è stato egli stesso a scegliere di non esercitare una superiore facoltà di partecipazione nel contesto del procedimento.

8.4.– Con il motivo sub A.V, si assume l’illegittimità della scelta amministrativa di effettuare una assegnazione proporzionale, in quanto la stessa «contraddice l’interesse pubblico» che vorrebbe una gestione unitaria dell’area.

Il motivo non è fondato, in quanto, anche in questo caso, si svolgono censure di merito e, comunque, l’appellante non è legittimato a pretendere la suddetta gestione unitaria.

8.5.– Con il motivo sub A.VI si deduce come la decisione di “parcellizzare” l’assegnazione sarebbe priva di ragioni giustificative.

Il motivo non è fondato.

Le motivazioni del provvedimento si desumono chiaramente dal contenuto del provvedimento stesso: il Comune ha inteso, in attesa dell’attuazione del piano, consentire un impiego dell’area a tutti i soggetti che ne avevano fatto richiesta. In presenza di tali ragioni fattuali, la motivazione esternata è sufficiente e comunque risponde ai caratteri dell’art. 3 della legge n. 241 del 1990.

8.6.– Con il motivo B.V. si assume l’illegittimità dell’atto adottato a favore delle società contro interessate sia perché l’appellante sarebbe la sola legittimata ad ottenere l’intera area, sia perché non sarebbero state indicate le ragioni di urgenza per giustificare l’attribuzione anche ad esse di parte dell’area in questione.

Il motivo non è fondato.

L’asserita legittimazione “unica”, come più volte rilevato, non ha fondamento normativo ed è stata la stessa appellante a dichiarare di non avere interesse alla trattazione della specifica censura formulata.

La motivazione è sufficiente ed adeguata per le medesime ragioni indicate a proposito della parte del provvedimento che riguarda l’appellante (punto 8.5.).

9.– Con l’ultimo motivo si contesta la sentenza nella parte in cui non ha riconosciuto il risarcimento del danno derivante da attività illegittima.

Il motivo non è fondato.

La responsabilità civile da provvedimento illegittimo presuppone l’esistenza, tra i suoi elementi genetici, dell’illegittimità dell’atto che in questo caso, per le ragioni sopra esposte, non sussiste. Non può, pertanto, ritenersi integrata la fattispecie di responsabilità e, conseguentemente, deve essere rigettata la domanda risarcitoria.

10.– L’appellante è qui condannata al pagamento, in favore del Comune e della società costituita, delle spese del presente grado di giudizio che si determinano in complessive euro 3.000,00 (tremila), oltre accessori di cui, di cui 1.500,00 (millecinquecento) deve essere corrisposte in favore del Comune e 1.500,00 (millecinquecento) in favore della società. Le spese processuali relative ai rapporti con l’amministrazione statale sono integralmente compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato, in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, definitivamente pronunciando:

a) rigetta l’appello proposto con il ricorso indicato in epigrafe;

b) condanna l’appellante al pagamento, in favore del Comune e della società costituita, delle spese del presente grado di giudizio che si determinano in complessive euro 3.000,00, oltre accessori, di cui 1.500,00 in favore del Comune e 1.500,00 in favore della società;

c) dichiara integralmente compensate le spese del presente grado di giudizio con l’amministrazione statale costituita.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 gennaio 2016 con l'intervento dei magistrati:

 

 

BREVI ANNOTAZIONI

L’OGGETTO DEL PROCEDIMENTO

Nella controversia oggetto della presente pronuncia, una società, titolare, dal 1999, di una concessione demaniale marittima relativa ad un chiosco, chiedeva il rilascio di una ulteriore concessione demaniale. Il Comune, tuttavia, non si pronunciava in attesa dell’adozione del piano particolareggiato dell’arenile. La società, adottato tale strumento, proponeva un progetto attuativo del comparto di riferimento. Non avendo l’ente emanato alcun provvedimento, la società, in prossimità dell’inizio della stagione estiva, chiedeva il rilascio di un titolo concessorio che le consentisse temporaneamente, nelle more dell’approvazione del progetto di comparto, l’installazione di strutture amovibili a supporto della balneazione. Il Comune, in ragione dell’esistenza di domande concorrenti per il medesimo comparto anche da parte di altre società ,rilasciava  una concessione per una estensione tuttavia minore.

La società impugnava tale determinazione, unitamente alle concessioni rilasciate ai contro interessati.

 

IL PERCORSO ARGOMENTATIVO

Gli articoli 36 (Concessione di beni demaniali) e 37 (Concorso di più domande di concessione) Cod. nav. (r.d. 30 marzo 1942, n. 327) disciplinano le concessioni demaniali marittime e il loro procedimento.

Tuttavia, la disposizione da applicare è l’art. 38 (Anticipata occupazione di zone demaniali), dispone poi che «qualora ne riconosca l’urgenza, l’autorità marittima può, su richiesta dell’interessato, consentire, previa cauzione, l’immediata occupazione e l’uso di beni del demanio marittimo, nonché l’esecuzione dei lavori all'uopo necessari, a rischio del richiedente, purché questo si obblighi ad osservare le condizioni che saranno stabilite nell’atto di concessione».

Secondo la tesi sostenuta dall’appellante, vi sarebbero i seguenti profili di illegittimità: il rilascio di una concessione «in modo proporzionale a quanto richiesto» contrasterebbe con l’art. 37 Cod. nav.;

- l’attribuzione concorrente di una concessione, ai sensi dell’art. 16 del Regolamento comunale d’uso del demanio marittimo, presupporrebbe una «accordo dei concessionari», nella specie mancante;

- il Comune non avrebbe rispettato le norme che disciplinano la procedura per la pubblicazione ed il rilascio delle concessioni demaniali;

- il p.p.a. obbliga gli interessati a presentare un progetto di comparto, che le società contro interessate non avrebbero presentato;

- quest’ultime non avrebbero pubblicato le proprie domande nell’albo pretorio così come richiesto dall’art. 14 del Regolamento comunale;

- l’art. 16 di tale disposizione regolamentare prevede una procedura comparativa tra i richiedenti e non una attribuzione «proporzionale»;

- l’art. 38 del citato Regolamento dispone che in caso di concorrenza di domande, le stesse devono essere decise «in base alla priorità dell’istanza»;

I motivi sono infondati, in quanto, pur nella loro diversità, muovono dal comune presupposto che si sia in presenza di una vera e propria concessione demaniale e non di un atto di assenso al solo, urgente per ritenute ragioni di interesse pubblico, utilizzo del bene ai sensi dell’art. 38 Cod. nav..

La qualificazione dell’atto impugnato nel senso sopra indicato comporta il rigetto di tutte le censure indicate, in quanto il rispetto delle modalità procedimentali prospettate nelle censure in esame, a prescindere dalla loro fondatezza, attengono al rilascio della concessione definitiva e non anche dell’atto di assenso all’occupazione, del tutto urgente e comunque temporanea, del bene.

Con l’ultimo motivo si contesta la sentenza nella parte in cui non ha riconosciuto il risarcimento del danno derivante da attività illegittima.

Anche tale motivo non è fondato.

La responsabilità civile da provvedimento illegittimo presuppone l’esistenza, tra i suoi elementi genetici, dell’illegittimità dell’atto che in questo caso, per le ragioni sopra esposte, non sussiste. Non può, pertanto, ritenersi integrata la fattispecie di responsabilità e, conseguentemente, deve essere rigettata la domanda risarcitoria

 

CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE

In tema di concessioni demaniali marittime, va infine rilevato, che a seguito della procedura di infrazione avviata contro l’Italia per contrasto con l’art. 49 T.F.U.E. (libertà di stabilimento, non discriminazione), il legislatore è intervenuto abrogando il comma 2 dell’art. 37 cod. nav., che prevedeva una preferenza per il concessionario scaduto nella rassegnazione del bene. Ne deriva che la p.a. è obbligata all’indizione di una procedura di evidenza pubblica per la scelta del nuovo concessionario. Si pone peraltro il problema se possa la legge stabilire una proroga automatica per le concessioni in scadenza. La Corte Cost. con sentenza 2/2014 ha dichiarato l’illegittimità costituzionale di una legge regionale che prevedeva una proroga ex lege.

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