Le astreintes: precisazioni sui termini per la determinazione della penalità di mora

T.A.R. Lazio, Sez. I-quater, 7 dicembre 2015 n. 13746

La penalità di mora, cd. “astreinte”, ex art. 114, comma 4, lett. e) del D.Lgs. n. 104/2010 ha una portata più ampia della previsione di cui all’art. 614 bis c.p.c., in quanto si estende a tutte le decisioni di condanna della Pubblica Amministrazione, comprese quelle aventi ad oggetto prestazioni di natura pecuniaria.

 

 

 

REPUBBLICA ITALIANA

 

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima Quater) ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6538 del 2015,

 

proposto da:

 

F. C., rappresentato e difeso dall’avv. R., con domicilio eletto presso Studio Legale Associato Avv & Partners  in Roma, Via ;

contro

Ministero della Giustizia, Ministero dell’Economia e delle Finanze;  per l’ottemperanza

del decreto della Corte d’appello di Roma - sezione equa riparazione - reso su procedimento n. 50301/2009

 

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Viste le memorie difensive;

Visto l ‘art. 114 cod. proc. amm.;

Visti tutti gli atti della causa;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

 

FATTO e DIRITTO

Con il ricorso in epigrafe parte ricorrente agisce per l’esecuzione della pronuncia in oggetto nella parte in cui reca la condanna dell’amministrazione intimata al pagamento delle somme in essa liquidate a titolo di equa riparazione.

Dedotto il carattere di definitività della pronunzia ed esposto che l’Amministrazione non ha provveduto all’adempimento del comando giudiziario, parte ricorrente ha chiesto che, in accoglimento del presente mezzo di tutela, proposto ai sensi dell’art. 112 c.p.a., questo giudice amministrativo dichiari, in esecuzione della pronuncia di cui sopra, l’obbligo dell’amministrazione intimata di provvedere al pagamento delle somme dovute , assegnando per l’effetto un congruo termine per adempiere, disponendo immediatamente che a tanto provveda, per il caso di perdurante inadempimento, un commissario ad acta e, per il caso di persistente ritardo, la condanna del Ministero al pagamento di una somma ai sensi dell’art. 114, comma 4, lett. e), c.p.a., nella misura ritenuta di giustizia; oltre alle spese accessorie e alle spese di lite del presente giudizio, con attribuzione all’avvocato antistatario. 

Nella camera di consiglio del giorno 22 ottobre 2015, il ricorso è stato trattenuto per la decisione.

Sulla base della documentazione depositata e delle deduzioni svolte, non contrastate ex adverso, va ritenuto che la pronuncia indicata in epigrafe non abbia, allo stato, ricevuto esecuzione.

Il ricorso va perciò accolto, nei sensi e nei limiti di cui appresso.

In relazione alla domanda principale, va ordinato al Ministero intimato di dare piena ed integrale esecuzione alla decisione di cui in epigrafe e, per l’effetto, di corrispondere in favore di parte ricorrente l’importo fissato nella decisione in epigrafe a titolo di equa riparazione, nonché gli interessi legali sulla predetta somma, decorrenti dalla data della domanda.

In relazione alla domanda di condanna dell’Amministrazione al pagamento di una somma come reso possibile dall’art. 114, comma 4, lett. e) del c.p.a. (“il giudice, in caso di accoglimento del ricorso, … salvo che ciò sia manifestamente iniquo, e se non sussistono altre ragioni ostative, fissa, su richiesta di parte, la somma di denaro dovuta dal resistente per ogni violazione o inosservanza successiva, ovvero per ogni ritardo nell’esecuzione del giudicato; tale statuizione costituisce titolo esecutivo”; istituto della c.d. astreinte), il Collegio, tenuto conto che detta norma si applica anche nel caso in cui l’obbligo di cui si chiede l’adempimento consista in un’obbligazione pecuniaria (cfr., in particolare, Cons. Stato, V, 14 maggio 2012 n. 2744), precisa che: 

a)                  rispetto all’inadempimento dell’obbligazione di pagare una somma di denaro portata da titolo esecutivo giudiziale e in vista dell’applicazione dell’istituto di cui si discute, è concedibile all’Amministrazione un termine di “tolleranza” di sei mesi, la cui decorrenza va individuata con riferimento alla data in cui il titolo giudiziale recante la condanna al pagamento di una somma di denaro a titolo di indennizzo, munito della prescritta formula esecutiva, è stato notificato nei confronti dell’Amministrazione soccombente;

b)                 scaduto tale semestre, nulla osta, anche in carenza di attualità di disponibilità di risorse finanziarie sul pertinente capitolo, alla condanna dell’Amministrazione al pagamento, a cagione del ritardo, di una somma di danaro in favore del creditore;

c)                  la quantificazione di tale somma può essere effettuata prendendo a fondamento il parametro, individuato dalla CEDU con riferimento alla commisurazione degli interessi moratori dovuti dall’Amministrazione per il ritardo nel pagamento delle somme liquidate, dell’“interesse semplice ad un tasso equivalente a quello delle operazioni di rifinanziamento marginale della Banca centrale europea applicabile durante tale periodo, aumentato di tre punti percentuali”;

d)                 ai sensi dell’art. 1227, comma 2, c.c., non è ininfluente nella considerazione della misura del risarcimento la tempestiva attivazione da parte del creditore del rimedio dell’ottemperanza;

e)                  detta misura – e, quindi, il tasso sopra individuato, da applicare sulla sorte capitale dovuta a titolo di equa riparazione – dovrà essere quindi corrisposta, a carico dell’Amministrazione, a far tempo dal giorno della comunicazione o notificazione dell’ordine di pagamento formulato dal giudice dell’ottemperanza ( Cons. Stato n.4571/15), fino all’effettivo soddisfacimento del credito. 

Applicando tali princìpi al caso di specie, il Collegio ravvisa la sussistenza delle condizioni per condannare il Ministero intimato al pagamento di una somma in favore dell’odierna parte ricorrente, che – alla stregua di quanto precedentemente osservato – andrà quantificata dalla stessa Amministrazione con riferimento ai parametri di determinazione appena indicati.

Non sono invece dovute le spese per il precetto o per altri atti relativi al procedimento di esecuzione forzata ex artt. 474 ss. c.p.c.; né sono dovute altre somme a titolo di risarcimento ulteriori o diverse rispetto a quelle di cui al precedente capoverso.

Quanto al restante, il Collegio nomina, fin da ora, un commissario ad acta, che provvederà – una volta decorso il termine di giorni 30 (trenta) dalla notificazione, o, se anteriore, dalla comunicazione in via amministrativa della presente sentenza – al pagamento, nello stesso termine, di tutte le somme sopra indicate.

Il predetto organo commissariale viene nominato nella persona del responsabile dell’Ufficio X della Direzione Centrale dei Servizi del Tesoro del Dipartimento dell’Amministrazione Generale, del Personale e dei Servizi del Ministero dell’Economia e delle Finanze, ritenendosi opportuno che il commissario ad acta abbia una conoscenza diretta della gestione del bilancio del Ministero dell’Economia e delle Finanze.

Tenuto conto del fatto che le funzioni di commissario ad acta sono assegnate a un dipendente pubblico già inserito nella struttura competente per i pagamenti derivanti dall’applicazione della c.d.

legge Pinto, l’onere per le prestazioni svolte rimane interamente a carico del Ministero dell’Economia e delle Finanze.

Le spese di lite del presente giudizio , anche valutate le caratteristiche dell’attività prestata e dell’affare trattato, oltre che il risultato del giudizio, possono essere interamente compensate fra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio (sezione prima quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi e nei termini di cui in motivazione, e, per l’effetto:

-ordina al Ministero intimato di dare piena e integrale esecuzione alla decisione di cui in epigrafe, provvedendo alla corresponsione in favore di parte ricorrente di quanto in detta decisione previsto; 

-condanna il Ministero intimato al pagamento, in favore di parte ricorrente, della somma ex art.114 c.p.a. (c.d. astreinte), giusta quanto in motivazione precisato;

-dispone che, ove l’Amministrazione non ottemperi a quanto sopra indicato entro il termine di giorni 30 (trenta) dalla notificazione o, se anteriore, dalla comunicazione in via amministrativa della presente decisione, a tanto provveda, nella qualità di Commissario ad acta, il responsabile p.t. dell’Ufficio X della Direzione Centrale dei Servizi del Tesoro del Dipartimento

dell’Amministrazione Generale, del Personale e dei Servizi del Ministero dell’Economia e delle Finanze; al quale è demandato il compimento degli adempimenti di cui sopra nell’ulteriore termine di giorni 30 (trenta);

- compensa le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

 

 

 

BREVI ANNOTAZIONI

 

OGGETTO DELLA PRONUNCIA

La pronuncia in esame si occupa di un istituto di recente conio del processo amministrativo, noto sotto il nome della penalità di mora: cd. “ astreinte”. Nella specie, il Tar Lazio, in qualità di Giudice dell’ottemperanza, ha precisato i termini di applicazione della astreinte nei confronti dell’amministrazione, condannata all’adempimento di un obbligazione pecuniaria, evidenziando nel merito, importanti precisazioni sulla determinazione dei termini della penalità di mora.

 

PERCORSO ARGOMENTATIVO

L’istituto della penalità di mora si colloca nell’ambito degli strumenti di tutela del privato nel caso di inadempimento, da parte dell’amministrazione, anche  successivo  al  giudizio di ottemperanza e risponde alle logiche della effettività e pienezza della tutela giurisdizionale.

Nella vicenda sottoposta all’attenzione del Tar Lazio, il Ministero della Giustizia è condannato al pagamento di un indennizzo per la violazione della ragionevole durata del processo, oltre che al pagamento di una somma ulteriore rispetto a quella oggetto di ottemperanza. In merito al quantum della suddetta somma, il Collegio si sofferma sulla funzione della asterinte nell’ordinamento giuridico nazionale.

Al fine di comprendere le precisazioni compiute in sentenza sulla decorrenza dei termini della penalità di mora, giova premettere brevi considerazioni sull’istituto in questione.

Il Cpa introduce nel processo amministrativo la penalità di mora, analogamente disciplinata nell’art. 614 bis c.p.c. per il processo civile.  Infatti, l’art. 114, comma 4, lett. e), recita che il giudice «se non sussistono ragioni ostative, fissa su richiesta di parte, la somma di denaro dovuta dal resistente per ogni violazione o inosservanza successiva, ovvero per ogni ritardo nell’esecuzione del giudicato».

È opportuno procedere con un parallelismo tra l’art. 114 c.p.a. e  il genere delle astreintes che la Legge n. 69/09 ha precedentemente introdotto nel processo civile.

In linea generale, la  penalità di mora è una misura coercitiva indiretta a carattere pecuniario, modellata sull’istituto  di derivazione francese dell’astreinte, che è finalizzato a vincere la resistenza del debitore, inducendolo all’adempimento dell’obbligazione imposta a suo carico dall’ordine del giudice.

L’art. 614 bis c.p.c. prevede la possibilità per il Giudice ordinario di disporre la condanna dell’obbligato alla corresponsione di una somma di denaro dovuta per ogni violazione o inosservanza successiva, ovvero per ogni ritardo nell’esecuzione del provvedimento rispetto all’inadempimento di obblighi di fare infungibili o di non fare.

Del pari, il CPA prevede che la parte vittoriosa in ottemperanza, può ottenere che il giudice determini preventivamente la somma di denaro che il resistente sarà tenuto a pagare in caso di successivo inadempimento,   salvo che ciò sia manifestamente iniquo.

Tuttavia, a differenza del 614 bis c.p.c, nel processo amministrativo non devono sussistere ragioni ostative che attengono precisamente, alla peculiarità del giudizio di ottemperanza e alla natura del rapporto controverso che vede quale parte necessaria la pubblica amministrazione.

Una delle questioni più controverse dell’istituto nel processo amministrativo e sulla quale si è registrato un contrasto giurisprudenziale, riguarda l’ambito di applicazione, con particolare riferimento alle sentenze di condanna pecuniaria; ciò in ragione dei precisi limiti di estensione della penalità di mora nel processo civile, come indicati nell’art.  614 bis c.p.c..

La vicenda ha trovato una soluzione con la nota pronuncia della Adunanza Plenaria n. 15 del 25 giugno 2014 i cui principi sono ribaditi nella sentenza qui in commento.

Il Tar Lazio infatti, ribadisce la portata più ampia della penalità di mora nel processo amministrativo rispetto al processo civile posto che si estende alle prestazioni di natura pecuniaria. La Plenaria ha accolto l’orientamento giurisprudenziale più estensivo, alla luce di argomenti di diritto comparato, letterale, sistematico ,costituzionale ed equitativo.

In breve, si deduce che l’istituto di derivazione francese risponde a logiche di diritto comparato nella misura in cui, secondo il favor espresso dalla giurisprudenza CEDU, prevale l’effettività della tutela giurisdizionale ed opera quindi anche nelle obbligazioni pecuniarie. Per ragioni di tipo letterale, l’art. 114 cpa lettera e) non ripropone il limite dell’art. 614 bis c.p.c. della riferibilità della penalità di mora al solo inadempimento degli obblighi aventi ad oggetto un non facere o un facere infungibile. A ciò si aggiungono considerazioni  sistematiche, data le diverse tecniche di esecuzione previste nel c.p.c. e nel c.p.a. Precisamente, l’ottemperanza si estende ad ogni tipologia di prestazione, anche infungibili, in quanto vi è la nomina di un commissario ad acta con poteri sostitutivi. A contrario, nel processo civile l’istituto riguarda le pronunce non eseguibili in modo forzato ed introduce una tecnica di coercizione indiretta che soccombe alla assenza di una forma di esecuzione diretta. Quanto alle argomentazioni di carattere costituzionale, si osserva che la possibilità per il creditore pecuniario della P.A. di avvalersi di meccanismi di esecuzione diversi a seconda del giudice adito, non integra una disparità di trattamento ma trova fonte negli artt. 24 e 97 Cost.. Infine, non hanno fondatezza le ragioni equitative sostenute dagli orientamenti giurisprudenziali di tipo restrittivo, posto che la penalità di mora ha natura sanzionatoria e non risarcitoria e dunque, non vi è il rischio di una doppia riparazione di un unico danno, ma l’aggiunta di una misura sanzionatoria a una tutela risarcitoria. In definitiva, la Plenaria chiarisce il carattere sanzionatorio della misura, che non è volta a riparare il pregiudizio cagionato dalla mancata esecuzione della sentenza ma a sanzionare la disobbedienza alla statuizione giudiziaria, stimolando il debitore ad adempiere.

Tanto premesso, nella pronuncia in esame, il Tar Lazio, in qualità di Giudice dell’ottemperanza si sofferma sui criteri in base ai quali determinare la condanna dell’amministrazione alla penalità di mora. Precisamente rileva che, nel caso di inadempimento dell’obbligazione di pagare una somma di denaro portata da titolo esecutivo giudiziale e al fine dell’applicazione dell’astreinte, è concedibile all’amministrazione un termine di tolleranza di sei mesi che decorre dalla data in cui il titolo giudiziale di condanna, è notificato alla P.A. soccombente. Decorso inutilmente tale semestre, è possibile condannare l’amministrazione al pagamento di una somma di denaro a favore del creditore per il ritardo. In tema di quantificazione di tale somma, il ragionamento del Collegio si sofferma sui parametri Cedu relativi alla commisurazione degli interessi moratori dovuti dall’amministrazione per il ritardo nel pagamento delle somme liquidate. Si considera, al riguardo, “l’interesse semplice ad un tasso equivalente a quello delle operazioni di rifinanziamenti marginale della Banca centrale europea applicabile durante tale periodo, aumentato di tre punti percentuali”.

Il tasso individuato, da applicare sulla sorte capitale dovuta a titolo di equa riparazione, deve essere corrisposta a carico della P.A. a far tempo dalla comunicazione o notificazione dell’ordine di pagamento formulato dal giudice dell’ottemperanza. In sintesi, nel caso di ritardo nel pagamento superiore a sei mesi, l’amministrazione deve al creditore una somma ulteriore, pari all’interesse semplice previsto per le operazioni di rifinanziamento marginale della Bce, aumentato di tre punti percentuali e maturati dalla notifica dell’ordine di pagamento del Giudice dell’ottemperanza.

 

CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE

L’istituto della penalità di mora risponde all’esigenza di assicurare al privato una tutela effettiva nei casi in cui l’inerzia della P.A. permanga anche dopo l’ottemperanza.

L’evoluzione delle atreintes nell’ordinamento giuridico nazionale ha trovato importanti stimoli dalle pronunce Cedu, che evidenziano la centralità della attuazione delle statuizioni giudiziarie in base ai principi di effettività e pienezza della tutela giurisdizionale secondo gli artt. 111 Cost., 117- 6 Cedu. Inoltre, è una misura predisposta dal legislatore, a seguito dei  ripetuti richiami e delle condanne comminati all’ Italia dalla Corte Europea dei diritti dell’ Uomo, per la  violazione  del diritto alla ragionevole durata del processo, sancito dall’art. 6, par. 1, della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo (CEDU).

La legge 24 marzo 2001 n. 89 (cd. “legge Pinto”), con l’art. 2 (secondo cui «chi ha subito un danno patrimoniale o non patrimoniale per effetto di violazione della Convenzione  per  la  salvaguardia  dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, ratificata ai  sensi della legge 4 agosto 1955, n.  848, sotto  il  profilo  del  mancato rispetto del termine ragionevole di cui all’articolo 6, paragrafo  1, della Convenzione, ha diritto ad una equa riparazione»), che aveva dato esecuzione, nell’ordinamento interno, alle pronunce della CEDU, si era dimenticata di introdurre un sistema di sanzioni, per l’ipotesi in cui, le Autorità nazionali avessero omesso di ottemperare ai provvedimenti giudiziari che riconoscevano l’equo indennizzo.

La Giurisprudenza della Corte aveva rilevato l’incongruenza ed aveva affermato che l’esecuzione della condanna relativa all’indennizzo fa  parte del termine complessivo del processo e, dunque, rileva ai fini del rispetto dell’art. 6, par. 1, della Convenzione. Secondo la Corte Europea dei Diritti dell’Uomo, “il diritto ad un tribunale sarebbe fittizio se l’ordinamento giuridico interno di uno Stato membro permettesse che una decisione giudiziale definitiva e vincolante restasse inoperante a danno di una parte”.

Pertanto, l’istituto della penalità di mora nel processo amministrativo risponde alle attuali esigenze di conformità dell’ordinamento nazionale alle istanze sovranazionali che sottopongono il legislatore nazionale con attualità e frequenza, alla disamina di nuovi istituti  e alla rivisitazione e al rafforzamento dei tradizionali meccanismi di tutela del privato nei confronti dell’agire della Pubblica Amministrazione.

 

 

 

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