Alcune riflessioni sul modello di Stato federale in rapporto al modello di Stato regionale, con particolare riguardo alla problematica della revisione costituzionale in senso federalista

L’articolo parte da alcune riflessioni sul modello di Stato federale, tenendo conto delle analogie e delle differenze con il modello regionale, nonché delle ragioni – soprattutto di natura istituzionale – che sono alla base del federalismo.

E’ stata, altresì, posta all’attenzione la problematica della revisione costituzionale in senso federalista, che, peraltro, era già stata affrontata – seppure senza successo – con  la riforma del Titolo V della Costituzione del 2001.

Inoltre, è stato evidenziato il ruolo delle Regioni nell’ordinamento italiano, al fine di dare un nuovo impulso alla loro autonomia.

In tale ottica, è stato ritenuto opportuno rivedere il riparto delle competenze legislative tra Stato e Regioni, per prevenire i conflitti, nonché per rilanciare il cosiddetto “regionalismo differenziato”, superando il modello del regionalismo dell’uniformità che, fino ad oggi, ha impedito di valutare gli interventi e le politiche sulla base delle effettive e differenziate esigenze dei territori.

 

 

 

Nozioni introduttive
 
Occorre, in via preliminare, parlare della nascita dello Stato federale, che coincide con la fondazione della federazione americana, avvenuta nel 1787.
Nella Costituzione degli Stati Uniti d’America, approvata dalla Convenzione di Filadelfia il 17 settembre 1787, si rinviene, infatti, il primo esempio storico di Costituzione federale con la quale, in realtà, si attuò un compromesso tra la posizione di coloro che volevano creare uno Stato unitario tra le tredici ex-colonie inglesi, e coloro che, invece, volevano mantenere una confederazione che non mettesse in discussione la loro sovranità.
Tale forma di Stato, secondo quanto affermò Alexander Hamilton: “lungi dall’implicare un’abolizione dei governi statali, li rende parti costituenti di una nazione sovrana, concedendo loro una diretta rappresentanza in Senato e lasciando nelle loro mani una buona parte della sovranità. Il che corrisponde pienamente al concetto del governo federale in ogni possibile e ragionevole estensione del termine”.
A decorrere dal Ventesimo secolo, il modello federale  si è diffuso in molti Paesi: in Europa, la Svizzera è diventata una federazione nel corso dell’800; la Germania dopo la Seconda Guerra Mondiale, successivamente lo sono diventati i Paesi del Commonwealt  come l’Australia, il  Canada e l’India, il Brasile in America Latina e la Nigeria in Africa.
Caratteristica fondamentale dello Stato federale è la divisione territoriale del potere tra diversi livelli di governo, che sono, nel contempo, indipendenti e coordinati e si aggiungono ai poteri tradizionali, costituiti, invero, dal potere legislativo, dal potere esecutivo e da quello giudiziario.
I livelli di governo, identificati negli Stati federali esistenti, in realtà sono stati essenzialmente due: il livello dello Stato federale e quello degli Stati membri.
Si sottolinea, a tal riguardo, che in questi ultimi anni, soprattutto nell’Europa occidentale, è emersa fortissima l’esigenza di organizzare gli Stati membri sulla base di Istituzioni federali e, pertanto, di riconoscere tutte le Comunità locali, compresi i quartieri, le città e le regioni, come livelli di potere autonomo.
In effetti, nello Stato federale, al Governo centrale – diversamente da quanto accade negli Stati unitari – sono demandate solo le competenze minime, nonché i poteri necessari per garantire l’unità politica ed economica della Federazione; agli altri livelli di governo è attribuita, invece, piena capacità di autogoverno in tutte le altre materie.
Nell’ambito della propria sfera di competenza, invero, nessun livello di governo deve essere subordinato a quello superiore.
Anche nella composizione del potere legislativo – caratterizzato da un particolare tipo di bicameralismo – si rinvengono i riflessi di questo equilibrio costituzionale.
Dalla situazione degli Stati federali già esistenti emerge che un ramo del Parlamento rappresenta il popolo della federazione in misura proporzionale al numero degli elettori, mentre l’altro ramo è composto dai rappresentanti degli Stati.
 Ai fini dell’approvazione delle leggi è necessario sia il consenso della maggioranza dei rappresentanti del popolo della federazione, sia il consenso della maggioranza degli Stati membri.
Questo tipo di bicameralismo deve essere riprodotto ad ogni livello, qualora vi siano molteplici livelli di governo.
Inoltre, la garanzia della divisione dei poteri tra governo centrale e governo locale deve essere sancita da una Costituzione scritta, ed altresì tutelata da un potere autonomo in grado di annullare i provvedimenti legislativi e amministrativi non conformi alla Costituzione, e – qualora si presentino conflitti relativi alla divisione dei poteri – pronunciarsi in ultima istanza.
Il potere giudiziario fonda la sua indipendenza sui diversi livelli di governo, che ne tutelano l’indipendenza rispetto agli altri livelli e garantiscono il primato della Costituzione, imponendone il rispetto a tutti gli organi dello Stato federale.
In realtà, se nessuna autorità di governo deve essere subordinata alle altre nell’ambito delle rispettive competenze, occorre che ognuna possa disporre di risorse sufficienti per lo svolgimento di funzioni assegnatele dalla Costituzione.
A ciascuna autorità di governo, infatti, deve essere riconosciuto il potere di imporre tasse per finanziare i propri servizi e le proprie scelte politiche.
In tale ottica si colloca il federalismo fiscale, che esamina i modi ed i mezzi per coordinare l’azione fiscale tra i vari livelli di governo della federazione.
 
 
L’incerta delimitazione tra Stato federale e Stato regionale
 
Attualmente , in dottrina  è incerta la delimitazione tra il modello di Stato federale  e quello di Stato regionale.
Storicamente,  lo Stato federale è risultato composto da  aggregazioni fra Stati sovrani, legati da vincoli di diritto internazionale.
Diversamente, lo Stato regionale nasce con il passaggio da forme di decentramento amministrativo a forme di riconoscimento di autonomia politica all’interno di Stati unitari.
I confini fra Stato federale e Stato regionale sono delimitati dalla più ampia garanzia per il potere attribuito alle entità territoriali dotate di autonomia politica,  presenti nell’ambito della Costituzione federale, rispetto alla garanzia riconosciuta alle unità presenti in seno alla Costituzione dello Stato regionale.
Inoltre, le soluzioni istituzionali  finalizzate alla partecipazione delle entità territoriali autonome agli organi ed alle funzioni federali, sono più significative e rilevanti.
Infatti, la presenza della seconda Camera  rappresentativa delle autonomie territoriali, nonchè la partecipazione di quest’ultima al procedimento di revisione della stessa Costituzione, costituisce l’elemento caratteristico della sola Costituzione federale.
Nell’ambito di un ordinamento federale o regionale è, in realtà, possibile individuare fasi oscillanti in cui prevale il ruolo dello Stato centrale o quello delle componenti autonome.
  La dottrina costituzionale ha mostrato particolare attenzione al fenomeno dello Stato che garantisce le autonomie politiche territoriali: ciò  è ben comprensibile se si riflette su alcune caratteristiche dello Stato costituzionale contemporaneo.
  La domanda di autonomia politica da parte di collettività localizzate in aree territoriali interne allo Stato unitario, è stata incentivata dalla presenza di minoranze etnico – linguistiche all’interno dello Stato – nazione.
  L’alterazione di vecchi equilibri economici e sociali che hanno provocato rivendicazioni regionalistiche, si è aggiunta, spesso, alla forza trainante di puntuali identità culturali.
  Quindi, la domanda di garanzia delle minoranze autoctone, si pone come uno dei profili attuali del decentramento tramite enti politici.
Riesce, quindi, difficile tracciare confini etnici incontestabili rispetto alle aree vicine, poiché vi sono aree territoriali in cui manca l’omogeneità tecnica.
   Tenendo conto della difficoltà di far corrispondere la Nazione (intesa come patrimonio culturale e linguistico) allo Stato, si tenta di dare una risposta attraverso il riconoscimento di larghe autonomie politiche ad entità territoriali decentrate, al fine di mantenere l’unità statale.
 
 
La Titolarità della Sovranità e la Ripartizione di Competenze
 
Il modello federale è caratterizzato dalla sovranità dello Stato centrale, da complessi criteri di ripartizione delle competenze tra centro e periferia, nonché dalla partecipazione degli Stati membri ad organi e funzioni federali.
La sovranità spetta allo Stato centrale, mentre gli Stati membri sono dotati di autonomia, a volte definita “costituzionale”, in quanto essi possono dotarsi di carte o statuti definiti “costituzioni”.
Gli Stati membri, tuttavia – in qualità di componenti dello Stato federale – trovano  la loro disciplina essenziale nella Costituzione dello Stato centrale, che regola, tra l’altro, i rapporti degli Stati membri con lo stesso Stato centrale, oltre che nelle disposizioni assunte in virtù della loro autonomia.
La titolarità della sovranità – in passato oggetto di vivaci dibattiti, dovuti in buona parte alla trasformazione di Confederazioni quali quella Svizzera, quella Germanica e quella degli Stati Uniti in Stati federali – spetta esclusivamente allo Stato centrale.
A tal riguardo, sono state sostenute argomentazioni giuridiche difficilmente superabili.
Tra queste, occorre, in primo luogo, menzionare la tesi secondo la quale le Costituzioni federali vincolano quelle degli Stati membri, condizionandone l’elemento – cardine, ovvero la forma di governo.
Fin dalle sue prime applicazioni, tuttavia, questo schema non operò rigidamente.  In secondo luogo, giova osservare che le Costituzioni federali sanciscono la supremazia del diritto federale su quello degli Stati membri e la competenza in tema di revisione costituzionale è affidata ad un organo federale.
Nella Costituzione federale, inoltre, è prevista la ripartizione delle sfere di competenza tra centro e periferia; così come il rispetto delle sfere di competenza, l’interpretazione della Costituzione e l’uniformità del diritto sono affidati ad organi federali.
Sempre ad Organi federali spettano poteri di verifica ispettiva in ordine al rispetto degli obblighi costituzionali gravanti sugli Stati membri; gli organi federali possono adottare misure coercitive per assicurare il rispetto degli obblighi gravanti sugli Stati membri e possono intervenire negli ordi-namenti degli Stati membri per garantirne la sicurezza nei rapporti interni ed internazionali.
In effetti, il riparto di competenze era disciplinato dalle prime Costituzioni federali, quali la Statunitense e la Svizzera, in modo netto, secondo il principio di esclusività, poiché costituiva una questione di alta rilevanza pratica che condiziona in modo determinante gli equilibri interni di questo tipo di ordinamenti.
 Lo Stato federale era titolare di competenze settoriali numerate, nell’ambito delle quali venivano esercitate funzioni legislative, esecutive e giurisdizionali, mente agli Stati membri spettavano le competenze residuali.
Questo schema, tuttavia, non operò rigidamente fin dalle sue prime applicazioni. Si riconobbe, infatti, che gli organi federali – oltre alle competenze rigidamente assegnate – godevano di poteri impliciti (implied powers) elaborati dalla Corte Suprema degli Stati Uniti, e si ammise la presenza di sfere di competenza concorrente degli organi federali e di quelli degli Stati membri.
La necessaria collaborazione tra i due livelli si impose come principio sempre più generale, finendo con il prevalere sullo schema della tendenziale separazione delle competenze.
Il federalismo cooperativo – sviluppatosi inizialmente per soddisfare le esigenze del welfare state, privilegiando in un primo momento l’interventismo dello Stato federale e il ricorso a formule di conciliazione degli interessi  centrali e locali – ha finito con il tutelare anche gli Stati membri, in virtù della sua attitudine a temperare gli indirizzi del centro.
Oggi prevale,  dunque, il ricorso all’uso di competenze congiunte e non disgiunte, come pretendeva il primo federalismo liberale.
Più che sull’esclusività di competenze, la garanzia degli Stati membri si fonda, dunque, sulla possibilità di partecipazione riconosciuta ad organi e funzioni federali, nonché sull’utilizzazione di istanze giurisdizionali dirette alla soluzione di conflitti.
Anche in materia di ripartizione delle funzioni giurisdizionali – nonostante sembri prevalere il criterio dell’esclusività, per cui nelle materie coperte da riserva federale o locale conseguirebbe una giurisdizione federale o locale – in quasi tutti gli ordinamenti non mancano forme di integrazione fra giurisdizioni.
I Tribunali dei Cantoni e dei  Lànder , in Svizzera e in Germania, ad esempio, applicano anche il diritto federale e in Canada e in Australia i giudici provinciali e statali conoscono, di regola, anche questioni rilevanti per il diritto federale.
Gli Stati membri partecipano, poi, ad una serie di organi e funzioni federali. In tutti gli ordinamenti essi sono, in qualche modo, associati al processo di revisione della Costituzione federale, sia nella fase dell’iniziativa che in quella dell’approvazione, in genere dopo il voto parlamentare, come avviene negli Stati Uniti, in Australia, in Svizzera, in Germania e in Austria.
In alcuni casi (Canada, Australia, Svizzera e Belgio) si riscontra la presenza di esponenti degli Stati membri nel governo federale.
La presenza degli Stati membri nella seconda Camera del Parlamento federale, costituisce, infatti, un terzo e più tradizionale tipo di concorso. Detta Camera - diversamente  dalla Camera bassa rappresentativa della popolazione dell’intero Stato - si compone di un numero tendenzialmente paritetico di membri (Stati Uniti, Svizzera, Australia), oppure ha una composizione che prevede un numero più alto di membri in base alla consistenza delle popolazioni (Austria, Canada, Germania).
Trattasi di un Istituto di chiara matrice confederale, di cui esistono due modelli storici: il “Consiglio” tedesco, i cui membri provengono dagli esecutivi degli Stati membri e sono condizionati dalle direttive di questi ultimi e il “Senato” tipico delle ex colonie britanniche, oltre che della Svizzera, i cui membri, pur rappresentando gli Stati membri, sono svincolati da un mandato imperativo e considerati rappresentanti politici “nazionali”.
La tendenza, comune a tutti gli ordinamenti federali – che vede la Camera alta perdere la propria tradizionale natura rappresentativa degli Stati membri, per trasformarsi in semplice componente del parlamento bicamerale, soprattutto in virtù del ruolo omogeneizzatore svolto dai grandi partiti nazionali – emerge con chiarezza dal divieto espresso di mandato imperativo per i membri della Camera federale contenuto nelle Costituzioni Austriaca e Svizzera, ma anche dalla esclusione delleprovince nella designazione dei membri del Senato canadese, nominati dal Governatore generale su indicazione del Governo federale, e dai criteri di scelta dei senatori belgi, che prevedono una partecipazione molto limitata delle sole Comunità, ed escludono, quindi, l’intervento delle Regioni.
Nonostante il progressivo avvicinamento della natura delle due Camere, quella nazionale resta nella totalità degli ordinamenti federali organo politico preferenziale, cui viene riservata, ad esempio, l’iniziativa della legislazione fiscale e finanziaria.
Il procedimento legislativo è, comunque, sempre bicamerale e, in alcuni casi, ad esempio nel caso tedesco – quando la legislazione incide sugli interessi specifici degli Stati membri – si  richiede il voto favorevole della Camera alta.
Si è sottolineato, in premessa, come lo Stato federale contemporaneo sia caratterizzato dalla prevalenza del “federalismo cooperativo” rispetto al “federalismo dualista”.
Il principio di cooperazione è stato, in alcuni casi, formalizzato in specifici istituti. 
Molte Costituzioni offrono esempi di forme di collaborazione “ verticale” tra Stato federale e Stati membri : quella austriaca nella forma di accordi che ricordano lo schema  negoziale  dei  trattati  internazionali, mentre la Legge fondamentale tedesca prevede la presenza di plenipotenziari dei Lànder presso gli organi federali.
In Canada sono costituiti organi comuni; le Carte Costituzionali Svizzera e Australiana prevedono forme di ricorso all’intervento finanziario federale per l’incentivazione di obiettivi programmatici unitari; molti ordinamenti conoscono l’Istituto delle “leggi – quadro federali” seguite dalla legislazione locale di dettaglio, così come è diffuso il ricorso a forme di legislazione delegata ed a intese preventive degli Stati membri da recepirsi nella legislazione federale.
Non mancano, poi, esempi di collaborazione “orizzontale” fra Stati membri, cui spesso accede una partecipazione federale che aggiunge elementi di collaborazione verticale.
Dovunque, sono diffusi accordi interstatali che interessano le diverse competenze spettanti agli Stati membri ed agli organi comuni, attraverso i quali si manifestano rapporti collaborativi a livello di parlamenti, governi, amministrazioni.
Lo sviluppo di tali forme collaborative indica l’incremento della tendenza a far coincidere il “federalismo cooperativo” con il ricorso a forme di integrazione che presuppongono un esercizio congiunto di competenze tra Stato federale e Stati membri.
 
 
Il Modello Regionale
 
La soluzione organizzativa abitualmente definita “regionale”, si riporta al modello federale.
Lo Stato regionale, secondo i tentativi di definizione, sarebbe una forma di Stato unitario caratterizzato dalla presenza di entità politiche dotate di autonomia minore di quella propria degli Stati componenti lo Stato federale. 
Inoltre, in essi manca la seconda Camera federale e le competenze spettanti alle Regioni sarebbero competenze di attribuzione, spettando i poteri residui allo Stato centrale.
Giova osservare che le Regioni non hanno un ruolo nella revisione della Costituzione, che spetta ad organi dello Stato centrale.
Si ritiene, con molta probabilità, che lo Stato federale e  lo Stato regionale siano riconducibili entrambi ad una comune forma politico – istituzionale in cui lo Stato unitario ricomprende enti dotati di autonomia politica, autonomia che, nelle forme storiche realizzate, è quantitativamente minore nelle unità che compongono lo Stato abitualmente definito regionale.
La ragione di fondo per cui si è tentato di teorizzare la forma regionale di Stato è riconducibile al fatto per cui tutti gli ordinamenti regionalizzati sono il prodotto del decentramento di Stati unitari centralizzati (Italia, Spagna, Portogallo, Belgio, Francia).
Tuttavia, non possono considerarsi elementi di differenziazione sicura fra il supposto modello  regionale  e  il modello  federale,  né la diversa qualificazione del potere  (in quanto non esiste una
 sovranità degli Stati membri, essendo, quindi, Stati e Regioni accomunati nella titolarità di un’autonomia politica), né i criteri di attribuzione delle competenze (essendo presenti in entrambi i casi attribuzioni in sede costituzionale sia allo Stato centrale che alle unità periferiche), né la titolarità dei poteri residui (che può essere sia centrale che periferica).
Anche negli Stati regionali, inoltre, esistono esempi di partecipazione delle Regioni ad organi e funzioni centrali, nonché esempi di titolarità di funzioni internazionali e penali, che non sono, quindi, caratteristica esclusiva degli Stati membri di Stati federali.
E’, infine, fuori discussione che il principio dell’esclusiva sovranità dello Stato centrale e della superiorità condizionante della sua costituzione, sia comune ad entrambe le ipotesi di soluzioni.
Invero, la Regione può configurarsi come semplice circoscrizione di decentramento burocratico, come tradizionalmente avvenuto in Gran Bretagna; può assumere la natura di Regione “amministrativa”, in quanto ente territoriale dotato di autonomia amministrativa ma non legislativa come nell’esempio francese (legge 82-213 del 1982) e come nell’esempio portoghese (articolo 238 della Costituzione); infine, può avere natura politica quando i suoi organi si basano sul principio elettivo, perseguono autonomamente interessi delle collettività locali, ed hanno competenze normative primarie.
Se si analizzano le esperienze di regionalizzazione politica, si notano alcune differenze: la regionalizzazione può essere totale o parziale a seconda che riguardi tutto il territorio nazionale o una parte (ad esempio le Azzorre e Madera in Portogallo; le isole Aland in Finlandia).
Può, infine, trattarsi di una regionalizzazione obbligatoria o facoltativa.
In caso di regionalizzazione facoltativa, la Costituzione spagnola prevede l’iniziativa delle comunità locali, previste dall’articolo 143.
Inoltre, la regionalizzazione  può essere omogenea o differenziata (come nel caso degli Statuti speciali per alcune regioni italiane e per le comunità storiche differenziate in Spagna).
In effetti, il principio autonomistico può essere garantito esplicitamente nella Costituzione (ad esempio, in Italia è previsto dall’articolo 5; in Spagna dall’articolo 2; in Portogallo dall’articolo 6), o essere assicurato soltanto dalla legge, come nel caso della Francia.
 
 
Federalismo e Stato federale
 
In questo quadro, la domanda circa i requisiti richiesti perché possa parlarsi di Stato federale, è mal posta e, comunque, fuorviante.
Il tema sul tappeto non è più quello dello Stato federale, bensì quello di modelli federali di governo; e la differenza non è soltanto lessicale, pur riconoscendo che “federalism”, “federal” e “federation”, hanno tutti lo stesso significato.
Infatti, pur derivando tutti i termini dal latino foedus, nel corso del tempo la nozione di “Stato federale” si è ancor più strettamente legata ad una fase peculiare dell’esperienza del costituzionalismo moderno ed alla esperienza, nonché alla prima crisi dello Stato nazionale.
La dottrina costituzionalistica e politologica ha infatti, in realtà, ipostatizzato l’esperienza degli Stati Uniti (e, forse, della Svizzera, pur se con alcune significative differenziazioni) a modello tipico di Stato federale e su tale esperienza ha condotto la riflessione teorica in tema di Confederazioni di Stati e di Stato federale.
Il prototipo di Stato federale nasce, in realtà, come risposta endogena al mal riuscito tentativo europeo di esportare altrove il modello dello Stato nazionale.
Gli europei, padri dello “Stato – nazione”, avevano, infatti, erroneamente creduto di poter diffondere dappertutto il loro modello, anche lì dove, per svariate e differenti ragioni, non poteva attecchire, ovvero negli Stati Uniti, in Brasile, in Argentina, in Nigeria, in India, ecc.
Appare oggi evidente – ai nostri  occhi contemporanei – che  quegli elementi che nel Seicento – Settecento avevano permesso nel continente europeo la formazione dello Stato nazionale, erano tutt’altro che presenti fuori dall’Europa.
La mancanza di un’unità storica, etnica, culturale e religiosa, nonché la mancanza della nazione, rappresentò nei territori al di là dell’Europa, prima nelle colonie sudamericane della Gran Bretagna, poi nelle colonie europee in America, Africa e Asia), un ostacolo insormontabile per la nascita dello 
Sicchè la risposta che prima gli Stati Uniti d’America, poi altri Stati, diedero a tali sollecitazioni, fu quella della ricerca di una diversa soluzione, più confacente alle proprie esigenze politiche e istituzionali.
Ma allora, se queste sono le radici del modello federale, è evidente che il tema non riguarda più lo “Stato federale”, poiché tale modello, nel suo senso tipico di fase intermedia fra lo Stato unitario e la Confederazione di Stati, è strettamente legato all’esperienza (e all’epopea) dello Stato nazionale, con i suoi lati positivi e negativi e, infine, al suo progressivo superamento.
Oggi, si va, invece,  sviluppando la richiesta di modelli federali di governo, vale a dire di modelli che coniughino – in maniere estremamente diverse – un certo livello di unitarietà con un significativo grado di autonomia dei livelli substatali e intermedi di governo.
E’ questo quello che hanno sperimentato i grandi Stati federali del Nord e del Sud America, dell’Africa, dell’Asia e dell’Oceania.
Verso questo  modello  sembrano andare l’Italia, così come la Francia, la Spagna, la Germania, il Belgio, il Portogallo, l’Austria, la Gran Bretagna, la Polonia e via discorrendo.
Questi Paesi, per ragioni non sempre identiche e con metodi non sempre uguali, si sono dotati di strutture regionali di governo e vivono oggi – sia pure in forme diverse – una fase di rafforzamento delle autonomie sub - statali.
Nell’esperienza dell’America centro – meridionale, invero, il modello dello Stato federale è servito soprattutto a ripartire il potere tra èlites territoriali che, difficilmente, avrebbero accettato la supremazia di una parte del Paese sull’altra.
E, ancora, nell’esperienza della Nigeria o dell’Etiopia, ma forse anche dell’India, lo Stato federale serve a tenere insieme non già entità sub - statali che hanno perso la loro sovranità, bensì fenomeni nazionali e tribali sparsi sul territorio e malamente costretti a stare insieme nella fuoriuscita dal colonialismo europeo.
Nella Costituzione etiopica del 1995, l’articolo 47 prevede il diritto di ogni Nazione, Nazionalità o Popolo di istituire, in ogni momento, il proprio Stato; cosicchè si può affermare che:”il federalismo etiopico ha il carattere etnico come sottostante principio organizzativo”.
Viceversa, nel modello sudafricano i confini provinciali non coincidono con i confini razziali o tribali.
In tale contesto, in realtà è sembrato preferibile non seguire un modello di sovrapposizione fra entità substatali e preesistenti divisioni tribali e, soprattutto razziali (la Costituzione sudafricana riconosce, invece, un ruolo ai leaders  tradizionali: sect 212, sect 235).
Per tornare ai modelli a noi vicini, lo stesso Belgio – federale  per esplicita scelta costituzionale – è una federazione non già di entità territoriali (Stati membri o Regioni, come si vogliono chiamare), che hanno perduto o vogliono riconquistare la sovranità, bensì anche una federazione di comunità linguistiche, tra le quali si annoverano quella francofona, quella fiamminga e quella germanofona.
 
 
Le ragioni istituzionali del federalismo
 
Al fine di dare un’adeguata risposta alle domande sul rilancio del modello federale, sia in Italia che in Europa e nel mondo, occorre partire dalla considerazione che nei Paesi di democrazia liberale e sociale, il potere politico ha subito un contemporaneo e, soltanto apparentemente, contraddittorio fenomeno di diffusione/dispersione e di accentramento/concentrazione.
Queste linee di tendenza, invero, solo in apparenza sono contraddittorie: l’elemento che le accomuna è l’incapacità delle forme della rappresentanza politica – nel modo in cui sono tradizionalmente organizzate nelle Assemblee rappresentative – di rispondere soddisfacentemente alle trasformazioni delle democrazie moderne.
Nessuna comunità è disposta ad accettare etero – decisioni per quanto attiene alla difesa di alcuni elementi caratterizzanti il benessere recentemente acquisito.
Sotto un altro profilo, si osserva che la personalizzazione delle leadership è collegata ad un fenomeno di accentramento in poche mani ed in ristrette burocrazie delle grandi decisioni di indirizzo e di controllo degli strumenti di attuazione amministrativa e finanziaria delle decisioni medesime.
A tali fenomeni fa da corollario una crisi del Parlamento, inteso come luogo di rappresentanza politica, pensato e concepito, nelle sue funzioni ed attività, in relazione alle omogenee ed oligarchiche democrazie liberali europee del diciannovesimo secolo.
Oggi tuttavia, il Parlamento è, da una parte, non più in grado di cogliere le centinaia di microdecisioni  che vengono prese sul territorio; dall’altra, egualmente non più capace di interloquire con le strutture governative, chiamate a decisioni sempre più semplici e più rapide, nonché più cariche di conseguenze, soprattutto se tenute a confrontarsi con livelli internazionali e sovranazionali di decisione politica ed economica.
In tale ottica, il modello dell’organizzazione federale si impone nei Paesi di democrazia liberale e sociale.
Ciò, in quanto sotto un primo aspetto costituisce una risposta all’esigenza di offrire luoghi di sintesi più vicini alle microdecisioni diffuse sul territorio; sotto un secondo aspetto, costituisce uno strumento fondamentale proprio per quanto attiene alla garanzia di funzionamento democratico del sistema politico.
In effetti, viene a mancare quel tipico meccanismo di equilibrio delle democrazie parlamentari dato dal confronto parlamentare maggioranza – opposizione, se nelle mani dell’esecutivo si accentrano enormi poteri, politici, economici ed istituzionali, non più sufficientemente controbilanciati dall’attività di controllo e di impulso e, comunque, di indirizzo che l’opposizione può fare in Parlamento.
L’equilibrio è, invero, parzialmente diverso nelle democrazie caratterizzate da una forma di governo presidenziale, in cui la contrapposizione non è maggioranza/opposizione, bensì legislativo/esecutivo, godendo, le due funzioni, di legittimazioni diverse, seppure scaturenti dalla stessa fonte.
In tale situazione, è proprio l’organizzazione federale che garantisce lo status delle democrazie parlamentari.
 
 
La prospettiva di una revisione costituzionale in senso federalista a seguito della riforma del titolo V della Costituzione
 
Nel quadro dello sviluppo della “cosiddetta” Repubblica delle Autonomie, l’autonomia regionale necessita – a più di un decennio dalla riforma del titolo V della Costituzione – di un nuovo impulso.
Alle difficoltà nel dare attuazione alla riforma costituzionale del 2001, che si muoveva nell’ottica di un aumento delle competenze e delle funzioni delle Regioni Italiane e che, tuttavia, non ha introdotto un efficiente modello di funzionamento dei rapporti tra lo Stato e le Regioni, si è aggiunta la grave crisi economica e finanziaria del Paese che ha nuovamente messo in discussione la questione dell’autonomia regionale e, più in generale, degli enti territoriali italiani.
Eppure, anche nel contesto attuale segnato dalla crisi economica, che, fisiologicamente, ha come una delle sue conseguenze la tendenza ad un riaccentramento delle funzioni, il ritorno al passato all’insegna del neo – centralismo non appare né opportuno, né tantomeno funzionale ad un’efficiente gestione delle risorse pubbliche.
Il riconoscimento e la promozione delle autonomie locali nell’ambito dell’unità ed indivisibilità della Repubblica, peraltro, è un principio costituzionalmente garantito dall’articolo 5 della Costituzione, che permea la forma di Stato Italiana e rientra tra i principi fondamentali.
L’articolo 5 – pur nella chiara affermazione del principio unitario – non ostacola, ed anzi richiede che venga sviluppata l’autonomia territoriale.
Processi di decentramento amministrativo e politico, del resto, hanno riguardato negli ultimi anni anche la maggior parte degli ordinamenti nazionali in Europa: fenomeni, questi, spesso indotti dal processo di integrazione europea.
Di conseguenza, appare auspicabile proseguire nel cammino tracciato a partire dalle riforme degli anni novanta, rilanciando l’autonomia regionale e, nello stesso tempo, migliorando e rendendo più coerente l’assetto complessivo del sistema delle autonomie territoriali.
In questo senso, appare certamente opportuno un nuovo intervento sul titolo V della Costituzione, che consenta di ridisegnare il sistema, dando un nuovo impulso all’autonomia regionale.
Nel momento in cui sembra essersi nuovamente riavviato il lungo e complesso iter delle riforme costituzionali, appare opportuno avanzare alcune proposte finalizzate a rafforzare il ruolo delle Regioni nell’ordinamento italiano ed a dare un nuovo impulso alla loro autonomia, secondo quanto previsto dall’articolo 5 della Costituzione.
In particolare, è senz’altro necessario rivedere e razionalizzare il riparto delle competenze legislative tra Stato e Regioni, attraverso alcune modifiche dell’articolo 117 della Costituzione.
Invero, un’attenta e ponderata rideterminazione delle competenze legislative e dei criteri da utilizzare per il loro riparto dovrebbe, inoltre, avvalersi delle potenzialità offerte dalla contestuale creazione di  una Seconda Camera delle Autonomie, le cui funzioni ed attribuzioni dovrebbero essere finalizzate a favorire la composizione dei conflitti, riducendo, così, il contenzioso tra Stato e Regioni davanti alla Corte Costituzionale.
Un secondo intervento potrebbe riguardare il rilancio del cosiddetto “regionalismo differenziato”, dando concreta attuazione all’articolo 116, terzo comma della Costituzione, e prevedendo alcune modifiche di tale articolo, finalizzato a garantirne una più agevole applicazione.
Infatti, appare evidente che le Regioni italiane siano diverse tra loro sotto molteplici profili.
A tal riguardo, occorre sottolineare che il modello perseguito fino ad oggi, ovvero quello del regionalismo dell’uniformità (con l’eccezione delle regioni a statuto speciale), ha impedito sia di valorizzare le capacità delle regioni più virtuose, sia di calibrare gli interventi e le politiche sulla base delle effettive e differenziate esigenze dei territori.
Il primo ambito d’intervento deve, dunque, riguardare la revisione del riparto delle competenze legislative tra Stato e Regioni.
E’ necessario un rimodellamento dell’articolo 117 della Costituzione, il cui obiettivo primario deve certamente essere la riduzione del contenzioso tra lo Stato e le Regioni, ma dovrebbe anche consentire di porre un freno all’eccessiva espansione delle leggi statali che, fino ad oggi, ha ridotto significativamente lo spazio di intervento del legislatore regionale.
La questione del riparto delle competenze legislative tra Stato e Regioni rappresenta, a tutt’oggi, uno dei principali nodi irrisolti della riforma costituzionale del 2001.
Detta riforma, come è noto, ha ribaltato – mediante la modifica dell’articolo 117 della Costituzione – il precedente riparto delle competenze legislative, individuando due elenchi di materie: il primo di competenza esclusiva statale, ed il secondo di competenza concorrente tra Stato e Regioni.
Nelle materie concorrenti, allo Stato spetta la determinazione dei principi fondamentali ed alle Regioni la disciplina di dettaglio.
In base al rinnovato articolo 117, inoltre, spetta alle Regioni la competenza legislativa nelle materie non ricomprese all’interno dei due elenchi(cosiddetta competenza residuale).
La concreta attuazione di questo nuovo riparto di competenze previsto dall’articolo 117 della Costituzione, si è rilevata molto complessa e problematica, essenzialmente per due ragioni.
Quanto alla prima ragione, si ritiene che essa derivi dalla compilazione degli elenchi delle materie, che appare eccessivamente ampliata per le competenze concorrenti, contiene alcune, palesi incongruenze, e non è stata redatta con l’approfondimento e l’attenzione che sarebbero stati necessari.
Quanto alla seconda ragione, si ritiene che essa risieda nel fatto che il legislatore costituzionale ha omesso di disciplinare e codificare – con  norme e criteri di rango costituzionale – il concreto funzionamento del modello nei casi, molto frequenti, di intrecci e sovrapposizioni di competenze tra Stato e Regioni.
Le omissioni ed imperfezioni della riforma hanno dato luogo, sin dagli inizi, ad un accentuarsi del contenzioso tra lo Stato e le Regioni, in relazione alla difficile delimitazione delle rispettive competenze.
La Corte Costituzionale ha tentato di colmare il vuoto lasciato dalla riforma, elaborando una sua giurisprudenza che ha introdotto, con alcune oscillazioni, principi e meccanismi procedurali improntati ad una maggiore cooperazione e flessibilità, nel tentativo di riordinare e condurre a ragionevolezza un sistema che, tuttavia, inevitabilmente, risente della mancanza di una solida cornice istituzionale.
Tale giurisprudenza, invero, ha anche contribuito a ridurre significativamente gli spazi di intervento legislativo regionale.
Sin dai primi momenti, è apparso evidente che il nuovo Titolo V avesse ridotto eccessivamente il numero delle competenze esclusive statali, includendo tra le materie concorrenti ambiti di intervento che, invece, dovrebbero spettare allo Stato, come dimostra il caso dell’inserimento della “distribuzione nazionale di energia” tra le materie concorrenti.
Un’ipotesi di intervento equilibrato nel riordino delle materie potrebbe basarsi sul mantenimento dell’attuale assetto della suddivisione delle competenze – esclusive, concorrenti, residuali – intervenendo negli elenchi previsti dall’articolo 117 della Costituzione.
Alcune materie andrebbero trasferite alla competenza esclusiva statale e, contemporaneamente – in ragione del loro carattere condiviso – si potrebbero aggiungere all’elenco delle competenze concorrenti, poche, ma significative materie.
Tra queste, andrebbero opportunamente trasferite alla competenza statale le materie porti ed aeroporti civili, grandi reti di trasporto e di navigazione, (attribuendo, tuttavia, alla competenza legislativa regionale le reti e le infrastrutture di interesse regionale e locale ed i porti turistici); tutela e sicurezza del lavoro, ordinamento della comunicazione, produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia.
Giova, a tal riguardo, rammentare che, in materia di comunicazione e di energia operano anche due apposite Autorità indipendenti nazionali (AGCOM e AEEG), circostanza, quest’ultima, che rende ulteriormente contraddittoria e priva di senso l’attribuzione di competenze legislative alle Regioni in questi settori.
Oltretutto, le materie energia e comunicazione sono, da tempo, oggetto di intervento da parte dell’Unione Europea, che ha adottato numerosi atti legislativi europei.
Ciò dimostra come l’intreccio di competenze – a causa della natura transnazionale di tali materie – debba necessariamente risiedere nel rapporto Stato – Unione Europea, piuttosto che in quello Stato – Regioni.
Un siffatto, nuovo, elenco di materie, accrescerebbe il numero di materie di competenza esclusiva statale e ridurrebbe le competenze legislative concorrenti.
Tuttavia, sarebbe nello stesso tempo opportuno trasferire – nell’alveo delle competenze concorrenti – per il loro carattere condiviso, due importanti materie quali l’ambiente ed i beni culturali, fermo restando il riconoscimento in capo allo Stato di determinati standards minimi di tutela uniforme su tutto il territorio nazionale, come, peraltro, previsto dalla stessa giurisprudenza della Corte costituzionale.
Negli attuali elenchi dell’articolo 117 della Costituzione, invero, sono suddivise in maniera non molto chiara, la “tutela dell’ambiente e dei beni culturali” di competenza statale, e la “valorizzazione dell’ambiente e dei beni culturali” di competenza concorrente.
Da ultimo, sarebbe probabilmente opportuno inserire la materia del turismo – attualmente non ricompresa negli elenchi dell’articolo 117 e, quindi, rientrante tra le competenze residuali delle Regioni alla luce dell’articolo 117, quarto comma della Costituzione – tra le materie di competenza concorrente, considerata la sua valenza strategica per il Paese, che renderebbe opportuna una condivisione di competenze tra lo Stato e le Regioni.
 
 
L’utilità di un rilancio del “regionalismo differenziato”
 
L’esistenza di una differenziazione regionale in Italia appare un dato difficilmente confutabile, a partire dal dualismo territoriale che ha caratterizzato le vicende del Paese sin dall’Unità d’Italia e che ha contraddistinto, di fatto, anche la prima esperienza regionale successiva all’introduzione dell’Ente Regione nella Costituzione del 1948.
Le Regioni italiane sono indubbiamente diverse tra loro sotto molteplici profili, quali, ad esempio, le dimensioni territoriali e demografiche, lo sviluppo socio-economico, la capacità produttiva, le tradizioni culturali, nonché la capacità di amministrazione del proprio territorio.
Eppure, il regionalismo dell’uniformità (con l’eccezione, evidentemente, delle cinque Regioni a Statuto speciale, la cui specialità è delineata dall’articolo 116, comma 1, della Costituzione), è stato il modello applicativo che, per decenni, ha contraddistinto l’attuazione dell’autonomia territoriale nell’esperienza repubblicana, senza riuscire ad attenuare, peraltro e paradossalmente, le profonde differenze economiche e sociali esistenti nelle diverse realtà regionali.
Alla luce dell’esperienza dell’uniformità regionale – che non è risultata completamente positiva – a partire dagli anni novanta del secolo scorso si è affermato un nuovo orientamento, più attento alle esigenze della differenziazione.
La riforma costituzionale del 2001 ha certamente costituito un input importante in direzione della differenziazione territoriale, in virtù della quale il rinnovato titolo V della Costituzione è stato permeato di elementi di differenziazione territoriale sotto diversi profili.
Detta riforma ha, anche, introdotto una specifica norma costituzionale per dare concreta attuazione e sviluppo al regionalismo differenziato nell’ordinamento italiano.
La norma, invero, è quella contenuta nell’articolo 116, terzo comma, della Costituzione, che consente di attribuire alle Regioni “ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia” nelle materie di competenza concorrente Stato – Regioni, nonché in alcune materie che l’articolo 117 della Cos-tuzione fa rientrare tra le materie di esclusiva competenza statale, e, in particolare, l’organizzazione della giustizia di pace, le norme generali sull’istruzione e la tutela dell’ambiente e dei beni culturali.
Malgrado, negli anni passati, alcune Regioni (Toscana, Lombardia, Piemonte, Veneto), abbiano avviato l’iter di questa complessa procedura, il modello di regionalismo differenziato delineato dall’articolo 116 della Costituzione non si è mai realizzato poiché il procedimento da esso previsto non è giunto, in nessun caso, a conclusione.
Indubbiamente, appare positivo sia per l’efficienza complessiva del Paese che per lo sviluppo del suo territorio, che le Regioni più virtuose, le quali abbiano fornito servizi efficienti, ed i cui bilanci non  siano in disavanzo, ottengano ulteriori competenze e funzioni, legislative ed amministrative, in ambiti significativi quali, ad esempio, l’ambiente, i beni culturali, l’istruzione, l’autonomia universitaria e la ricerca scientifica.
L’acquisizione di ulteriori competenze dovrebbe avvenire su richiesta di quelle Regioni che si considerino in grado di svolgerle e sulla base di valutazioni riguardo all’effettiva utilità del trasferimento.
Si tratterebbe, dunque, di effettuare valutazioni sulla performance degli interventi, alla luce, anche in questo caso, del principio di sussidiarietà. Lo sviluppo del regionalismo differenziato (che di per sé contiene elementi di federalismo “competitivo”), avverrebbe, ovviamente, nel quadro di un federalismo cooperativo – chiaramente delineato dal titolo V – in cui allo Stato vengono assegnate le imprescindibili competenze di coordinamento, anche in relazione alla perequazione in favore dei territori meno ricchi.
L’obiettivo dovrebbe essere quello di superare il modello del regionalismo dell’uniformità, attribuendo ulteriori competenze alle Regioni virtuose, nel caso in cui la loro azione consenta di ottenere risultati migliori e più adatti alle specifiche esigenze del territorio.
Del resto, occorre sottolineare che il concetto di differenziazione è insito nell’idea stessa di autonomia.
Un rilancio del regionalismo differenziato consentirebbe, quindi, di dare una risposta alle esigenze di differenziazione – peraltro pienamente coerenti con l’impianto generale del Titolo V – che derivano anche dalle oggettive differenze di vario ordine tra i territori.
Peraltro, il trasferimento delle funzioni alle Regioni virtuose ed in grado di svolgerle meglio rispetto all’azione statale, risponderebbe ad esigenze di efficacia ed efficienza degli interventi (connaturate al principio di sussidiarietà), di cui potrebbe beneficiare il Paese nel suo complesso.
 
 
Considerazioni conclusive
 
A prescindere dalla cornice costituzionale che si sceglierà di adottare, la questione dello sviluppo del regionalismo differenziato appare ineludibile se si vuole rilanciare il ruolo della Regione nel nostro sistema istituzionale, in ragione del disegno autonomista delineato nell’articolo 5 della Costituzione.
La spinta alla differenziazione va non soltanto assecondata, ma anche incoraggiata, essendo connaturata – come si è sottolineato – al concetto di autonomia.
I diversi interessi territoriali devono emergere – anche se in concorrenza tra loro – poiché si manifesterebbero nel quadro di un federalismo cooperativo chiaramente delineato nel Titolo V della Costituzione. 
Il beneficio non sarebbe soltanto circoscritto ai territori più virtuosi, in grado di assumere maggiori competenze, ma potrebbe essere una fonte di sviluppo per l’intero Paese.
In effetti, il modello sostanzialmente centralistico che ha contraddistinto per decenni la nostra forma di Stato, non ha, certamente, dato prova di efficienza.
Sotto questo profilo, occorre aggiungere che il modello alternativo delineato dalla riforma del Titolo V del 2001 appare, ancora oggi, un terreno sostanzialmente inesplorato, poiché quella riforma non è mai stata implementata in molti dei suoi aspetti essenziali.
In realtà, detta riforma contiene delle potenzialità che ancora non sono state verificate alla prova dei fatti, quali, ad esempio, il federalismo amministrativo di cui all’articolo 118 della Costituzione, il regionalismo differenziato, l’autonomia finanziaria prevista dall’articolo 119 della Costituzione e che, di conseguenza, potrebbero anche generare un modello di governo più efficace ed efficiente di quello centralistico.
Giova, altresì, osservare che lo sviluppo delle autonomie territoriali rappresenta un elemento chiave del principio del pluralismo che permea la Costituzione repubblicana; pluralismo inteso come pluralità di corpi sociali e territoriali.
Il limite all’accentramento statale del potere politico – collegato alla consapevolezza dell’importanza del ruolo che deve spettare ai livelli di governo più vicini al cittadino – e la conseguente necessità di riconoscere e promuovere l’autonomia ed il decentramento previsti dall’articolo 5 della Costituzione, rientra tra i principi fondamentali dell’ordinamento.
Inoltre, la via della regolamentazione amministrativa uniforme tramite accordi tra Regioni, potrebbe essere un modo per contemperare le esigenze di unità con quelle della differenziazione.
Un altro modo di contrastare la centralizzazione è costituito dalla lotta alla corruzione, che – seppure demandata alla competenza delle autorità centrali – lascia molti spazi all’azione autonoma delle Regioni e degli Enti locali, posto che essi siano in grado di farne buon uso
In questa fase, in cui il Paese sembra sulla strada per uscire dalla crisi e per avviare un’importante stagione di riforme, le Regioni possono continuare a svolgere i loro compiti in stretta collaborazione con il Governo centrale.
Si può, quindi, dire che se è vero che la crisi economica ha messo alla prova l’autonomia regionale e la sua capacità di rispondere alle domande di beni sociali, essa ha anche fatto emergere tendenze nuove, che potrà essere utile tenere vive per comprendere se sia possibile passare dalla tendenza al metodo.
 
 

FONTI 

Beniamino CARAVITA – Federalismo, Federalismi, Stato Federale;

Giuseppe DE VERGOTTINI – Stati Federali e Stati Regionali.

 
 

 

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