Il diritto di accesso dei consiglieri comunali

T.A.R. Friuli Venezia Giulia, Trieste, sez. I, 8 aprile 2015, n. 176

Il diritto di accedere ai documenti amministrativi comprende tanto il diritto di prenderne visione, quanto quello di estrarre copia dei documenti ostesi, con la conseguenza che anche il solo diniego della seconda delle suindicate facoltà integra gli estremi del diniego di accesso. La richiesta del Comune di motivare le ragioni della richiesta di copia dei documenti visionati, se pur formalmente non è atto di diniego, costituisce comunque atto lesivo delle prerogative dei consiglieri.
 
I consiglieri comunali hanno un non condizionato diritto di accesso a tutti gli atti che possano essere di utilità all'espletamento delle loro funzioni, ciò anche al fine di permettere di valutare - con piena cognizione - la correttezza e l'efficacia dell'operato dell'Amministrazione, nonché per esprimere un voto consapevole sulle questioni di competenza del Consiglio, e per promuovere, nell'ambito del Consiglio stesso, le iniziative che spettano ai singoli rappresentanti del corpo elettorale. 
 
Sul consigliere comunale non può gravare alcun particolare onere di motivare le proprie richieste di accesso, atteso che, diversamente opinando, sarebbe introdotta una sorta di controllo dell'ente, attraverso i propri uffici, sull'esercizio delle funzioni di consigliere comunale. 
 
 
 

REPUBBLICA ITALIANA 
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO 
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Friuli Venezia Giulia
(Sezione Prima) 
ha pronunciato la seguente 
SENTENZA 
sul ricorso, proposto da: ………………., rappresentata e difesa dall'avv. …………….., con domicilio eletto presso …………; 
 
contro 
 
Comune di ………, rappresentato e difeso dall'avv. ……………, con domicilio eletto presso ………………; 
per l'annullamento 
 
della nota del Comune di ........., prot. n. ........., a firma del Responsabile dell'Ufficio, relativo a diniego di estrazione di copia di atti e documenti in assenza di motivazione, a seguito dell'accesso effettuato dal consigliere comunale ai sensi dell'articolo 43 D.Lgs. n. 267/2000. 
Visti il ricorso e i relativi allegati; 
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune; 
Viste le memorie difensive; 
Visti gli atti della causa; 
Relatore nella Camera di Consiglio del giorno 8 Aprile 2015 la Dott.ssa ......... uditi per le parti gli avvocati; 
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. 
 
 
 
FATTO 
 
I ricorrenti, consiglieri comunali del Comune di ………………., in tale qualità e nell'esercizio delle proprie funzioni, in data 18.09.2014 formulavano istanza di accesso ai fascicoli relativi a cinque procedimenti amministrativi (segnatamente, quello per la concessione di contributi per il recupero statico e funzionale della ex casa ........., quello per la concessione di contributi per il recupero statico e funzionale dell'ex vivaio forestale, quello per l'acquisto di parte del capannone ........., quello per la realizzazione della pista forestale in località ........., e quello per la riqualificazione del piazzale ex ferrovia). 
Nell'istanza i richiedenti specificavano di voler esaminare i suddetti fascicoli, riservandosi in un secondo momento di indicare gli eventuali documenti da estrarre in copia. 
Il Comune consentiva l'accesso, e i consiglieri, con nota manoscritta in data 10.12.2014, indicavano per ciascun fascicolo i documenti di cui chiedevano fosse rilasciata copia. 
La richiesta era riscontrata dall'Amministrazione con nota del 09.01.2015, nella quale veniva chiesto ai consiglieri richiedenti di specificare le motivazioni della richiesta stessa. 
Avverso tale atto insorgono i signori .......... e ......... evidenziando che in qualità di consiglieri comunali, ai fini dello svolgimento del mandato, possono accedere a tutti gli atti dell'Ente, senza necessità di giustificare, se non con l'esercizio della loro funzione, la propria richiesta. 
Si è costituito in giudizio il Comune di ......... contestando l'ammissibilità e la fondatezza del ricorso avversario, e chiedendone conseguentemente la reiezione. 
Quanto al primo profilo, l'Amministrazione comunale sostiene che l'accesso non è stato affatto negato ai ricorrenti, avendo questi avuto piena ostensione dei fascicoli richiesti. 
Quanto al secondo profilo, la difesa della parte resistente evidenzia che la mole dei documenti richiesti adombra il sospetto che, in ragione dell'attività professionale dei due richiedenti, l'istanza sia dovuta a ragioni estranee al mandato elettivo, rappresenta che parte dei documenti richiesti sono stati già forniti in sede di precedente accesso dal consigliere ........., ovvero a consiglieri del medesimo gruppo consiliare, sostiene che gli interessati avrebbero potuto trascrivere le parti documentali ritenute rilevanti, ribadisce l'estensione dei principi generali dell'accesso al potere riconosciuto ai rappresentanti politici degli Enti locali.
Replica con memoria defensionale parte ricorrente, insistendo per l'accoglimento delle già formulate conclusioni. 
 
DIRITTO 
 
Come ricordato dal patrocinio dei ricorrenti, il diritto di accedere ai documenti amministrativi comprende tanto il diritto di prenderne visione, quanto quello di estrarne copia dei documenti ostesi, con la conseguenza che anche il solo diniego della seconda delle suindicate facoltà integra gli estremi del diniego di accesso.
Peraltro, i ricorrenti hanno formulato l'istanza di accesso per cui è in causa nell'esercizio del munus publicum al quale sono stati eletti.
E secondo il consolidato orientamento giurisprudenziale, dal quale il Collegio non vede ragione per discostarsi, "i consiglieri comunali hanno un non condizionato diritto di accesso a tutti gli atti che possano essere di utilità all'espletamento delle loro funzioni, ciò anche al fine di permettere di valutare - con piena cognizione - la correttezza e l'efficacia dell'operato dell'Amministrazione, nonché per esprimere un voto consapevole sulle questioni di competenza del Consiglio, e per promuovere, nell'ambito del Consiglio stesso, le iniziative che spettano ai singoli rappresentanti del corpo elettorale", di talché "sul consigliere comunale non può gravare alcun particolare onere di motivare le proprie richieste di accesso, atteso che, diversamente opinando, sarebbe introdotta una sorta di controllo dell'ente, attraverso i propri uffici, sull'esercizio delle funzioni di consigliere comunale" (cfr. in termini esaustivi T.A.R. Sicilia - Palermo, Sez. I, sentenza n.
77/2015; nello stesso senso, ex plurimis, C.d.S.; Sez. V, sentenza n. 4525/2014). 
La richiesta del Comune di motivare le ragioni della richiesta di copia dei documenti visionati, se pur formalmente non è atto di diniego, costituisce comunque atto lesivo delle prerogative dei consiglieri, e come tale legittimante la dispiegata azione. 
Per quanto sopra esposto, l'atto è altresì illegittimo, essendo gli uffici comunali tenuti a fornire quanto richiesto dai consiglieri comunali.
 
Quanto alle altre circostanze rappresentate dalla difesa comunale nell'atto di costituzione, esse rappresentano una non consentita integrazione postuma del diniego e come tali sono irrilevanti (cfr., T.A.R. Piemonte, Sez.I, sentenza n. 1676/2014).
Il Tribunale ritiene nondimeno di ricordare che il diritto di accesso è individuale, sicché non può essere negato per il solo fatto di essere già stato accordato ad altro soggetto e che i consiglieri comunali sono tenuti a mantenere il segreto sulle informazioni cui vengono a conoscenza nell'esercizio del potere connesso al loro ruolo (cfr., T.A.R. Lombardia - Milano, Sez. I, sentenza n. 2834/2014).
In definitiva il ricorso viene accolto, e per l'effetto si ordina al Comune di ......... di fornire ai consiglieri ricorrenti copia dei documenti di cui alla richiesta manoscritta in data 10.12.2014.
Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo. 
 
P.Q.M.
 
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Friuli Venezia Giulia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie come da motivazione. 
Condanna il Comune resistente a rifondere ai ricorrenti le spese del giudizio che liquida in complessivi Euro
3.000.00, oltre a accessori di legge. 
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa. 
 
 
 

BREVI ANNOTAZIONI 
 
 
L'OGGETTO DELLA SENTENZA 
 
La sentenza in commento svolge importanti considerazioni in ordine alla consistenza del diritto del consigliere comunale di accedere ad atti e/o documenti di spettanza dell'Ente di riferimento, contribuendo a chiarire, con maggior dettaglio, le peculiarità di tale istituto. 
Segnatamente, la sentenza affronta la vexata quaestio relativa alla necessità di specifica motivazione in ordine all'interesse che è alla base dell'istanza ostensiva. Il T.A.R., in perfetta sintonia con la giurisprudenza prevalente, afferma che il diritto di accesso dei consiglieri comunali non è soggetto ad alcuna limitazione: la richiesta ostensiva, conseguentemente, non deve essere suffragata da specifica motivazione, in quanto la previsione di cui all'art. 43, comma 2, D. Lgs. 267/2000 é direttamente funzionale alla cura di un interesse pubblico connesso al munus publicum conferito.
Al consigliere comunale, pertanto, non può essere opposto alcun diniego in presenza di istanza ostensiva monca della parte motivazionale, ponendo altrimenti un illegittimo ostacolo all'espletamento delle prerogative riconosciutegli dalla legge.
 
 
IL PERCORSO ARGOMENTATIVO 
 
La pronuncia in esame trae origine dalla richiesta avanzata, da parte di un Ente comunale, ai Consiglieri richiedenti l’accesso a determinati atti, di specificare le motivazioni dell'istanza ostensiva. 
Nel dettaglio, cinque consiglieri comunali inoltravano all'Ente di appartenenza domanda di accesso a cinque procedimenti amministrativi. Nell'istanza, i richiedenti provvedevano a specificare l'esigenza di esaminare i fascicoli de quibus, riservandosi di indicare, successivamente, gli eventuali documenti da cui estrarre copia.
L'Amministrazione comunale consentiva l'accesso. Quindi, con nota successiva, i consiglieri comunali provvedevano ad indicare, per ciascun fascicolo, i documenti di cui chiedevano fosse rilasciata copia. 
Il Comune, a questa ulteriore richiesta, richiedeva che i consiglieri specificassero le ragioni poste a supporto dell'istanza. 
Avverso tale atto i consiglieri richiedenti incardinavano giudizio dinanzi al T.A.R. competente, evidenziando che, in virtù della carica ricoperta e ai fini del corretto espletamento del mandato, è consentito loro accedere a tutti gli atti dell'Ente senza che venga frapposta la necessità di motivare la propria richiesta.
Costituitosi in giudizio, il Comune chiedeva la reiezione del ricorso avversario, contestandone l'ammissibilità e la fondatezza. 
La tesi difensiva, sostanzialmente, si sviluppa in ordine a due aspetti.
 
In primis, l’Amministrazione civica ha affermato che il diritto di accesso non era stato affatto negato ai consiglieri comunali, essendo stata loro riconosciuta l'ostensione dei documenti; in secondo luogo, ed é questo l'aspetto che desta maggiori perplessità e che sarà oggetto di rilievi critici da parte dell'organo giudicante, la difesa della parte resistente ha evidenziato che "la mole dei documenti richiesti adombra il sospetto che, in considerazione dell'attività svolta dai due richiedenti, l'istanza sia dovuta a ragioni estranee al mandato elettivo". A sostegno di tale argomento, la difesa osserva, altresì, che parte dei documenti richiesti erano stati già forniti, in sede di precedente accesso, ad altro consigliere, ovvero a consiglieri appartenenti al medesimo gruppo consiliare. Con riguardo a quest'ultima evenienza, e facendo riferimento all'estensione dei principi generali in materia di accesso, la parte resistente osserva che gli interessati avrebbero ben potuto procedere alla trascrizione delle parti ritenute rilevanti e non ultronee.
In relazione a tale profilo, il Tribunale ha osservato – benchè in un obiter dictum - che " il diritto di accesso è individuale, sicché non può esser negato per il solo fatto di esser stato già accordato ad altro soggetto. I consiglieri comunali sono tenuti a mantenere il segreto sulle informazioni di cui vengono a conoscenza nell'esercizio del potere connesso al loro ruolo (T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. I, n. 2834/2014).
Sulla scorta di tale ricostruzione, il Giudice friulano ha accolto il ricorso per la fondatezza delle argomentazioni a sostegno. 
In particolare, si legge in motivazione che "Il diritto di accedere ai documenti amministrativi comprende tanto il diritto di prenderne visione, quanto quello di estrarne copia dei documenti ostesi, con la conseguenza che anche il solo diniego della seconda delle suindicate facoltà integra gli estremi del diniego di accesso. La richiesta del Comune di motivare le ragioni della richiesta di copia dei documenti visionati, se pur formalmente non è atto di diniego, costituisce comunque atto lesivo delle prerogative dei consiglieri".
Inoltre, il T.A.R. afferma che, anche alla luce del consolidato orientamento giurisprudenziale, i consiglieri comunali vantano un diritto di accesso a tutti gli atti che possono essere utili all'espletamento delle loro funzioni, generalizzato, incondizionato ed illimitato, al fine di valutare la correttezza e l'efficacia dell'agere amministrativo, atteso che, diversamente opinando, si darebbe e luogo ad un'inframettenza dell'Ente sull'operato dei consiglieri.  
Pertanto, la previsione di cui all'art.43, comma 2, D.Lgs. 267/2000 è espressione del principio democratico dell'autonomia locale e della rappresentanza esponenziale della collettività insediata su di un determinato territorio e, in quanto tale, è funzionale non ad un interesse personale del consigliere comunale, ma alla cura di un interesse strettamente connesso al mandato conferito.
 
 
CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE 
 
La pronuncia in esame fornisce argomentazioni a sostegno della tesi, ormai consolidata in giurisprudenza, secondo la quale il diritto di accesso riconosciuto al consigliere comunale, e cristallizzato nel T.U.E.L, costituisce un vero e proprio diritto soggettivo pubblico, funzionale non già alla tutela di interessi individuali e personali, ma dell'interesse pubblico connesso al munus conferito. 
Come è noto, il tema della natura giuridica dell'accesso dei consiglieri degli enti locali è da sempre oggetto di attenzione da dottrina e giurisprudenza. 
La disposizione, infatti, è stata al centro di un ampio contenzioso, nell’ambito del quale, all'atteggiamento spesso riottoso delle Amministrazioni locali, faceva da contraltare la pretesa del consigliere dell'ente di avere ampia ed esaustiva cognizione di dati, documenti ed atti detenuti dalle amministrazioni stesse. 
Sul tema va evidenziato che l'accesso ex art. 43 D. Lgs. 267/2000 costituisce istituto profondamente diverso rispetto al diritto di accesso ai documenti amministrativi di cui agli artt. 22 e ss. della L. n. 241/1990, e alla nuova fattispecie dell'accesso civico introdotta dal D. Lgs. n. 33/2013. 
Invero, il diritto di accesso "ordinario" di cui alla L. n, 241 - differentemente dall'accesso del consigliere (in cui la legittimazione soggettiva a proporre la correlata istanza è assorbita nel ruolo rivestito dal consigliere), e dall'accesso civico (azionabile dal quisque de populo laddove le Pubbliche Amministrazioni omettano di pubblicare documenti, informazioni o dati e, tra l'altro, non soggetto ad alcun obbligo motivazionale) - richiede la sussistenza della legittimazione e dell'interesse interesse attuale, concreto e diretto in capo al ricorrente, oltre alla connessione tra documento richiesto e la posizione giuridica soggettiva tutelabile proprio tramite la visione e l'estrazione. Quest'ultima, tra l'altro, è caratterizzata dell'onerosità, a differenza della gratuità dell'azione civica e dell'accesso riconosciuto al consigliere comunale.
Ma vi è di più: il diritto di accesso del consigliere si estende anche agli atti e ai documenti detenuti da una società a totale partecipazione pubblica, tutte le volte in cui tali atti contengano dati e notizie utili all'espletamento del mandato.
Sul punto, il Consiglio di Stato (sente. n. 4471/2005) ha puntualmente individuato i requisiti che, da un punto di vista procedurale, devono sussistere affinché l'istanza ostensiva debba ritenersi senz'altro accoglibile. Occorre, in particolare, che il consigliere indichi la propria qualità, i documenti e le informazioni che si vogliono conoscere ovvero, laddove ciò non sia possibile, fornisca la "esatta indicazione degli estremi identificativi degli atti e dei documenti", o comunque, "gli elementi che consentano l'individuazione dell'oggetto dell'accesso". Inoltre, è necessario che il consigliere non abusi di tale diritto a fini meramente emulativi o "aggravando eccessivamente la corretta funzionalità dell'Ente". A ciò, infine, si aggiunge il rispetto dell'obbligo, espressamente previsto dalla norma, di mantenere il segreto nei casi specificamente determinati dalla legge.
Il diritto in esame, dunque, si atteggia come vero e proprio "diritto all'informazione", a cui si contrappone il puntuale obbligo (rectius un dovere) degli uffici, in chiave squisitamente collaborativa, che devono impegnarsi affinché l'istante possa esercitare nel migliore dei modi le sue prerogative.
Gli enti locali devono, quindi, adottare regolamenti interni finalizzati alla disciplina delle modalità di accesso da parte dei consiglieri comunali e provinciali e, nel caso, rivedere l'organizzazione interna dei servizi e degli uffici.
Ai fini di una corretta perimetrazione della tematica in oggetto, va evidenziato che la posizione del consigliere comunale richiedente l'accesso ai documenti amministrativi si contraddistingue per una propria peculiarità che trova il suo addentellato logico nel principio di trasparenza dell'attività amministrativa. Tale principio deve regnare sovrano ogni qual volta la Pubblica Amministrazione compie azioni, id est produce atti e provvedimenti nello svolgimento della sua attività istituzionale.
Già sul finire degli anni Novanta dello scorso secolo, peraltro, i giudici di Palazzo Spada avevano precisato che il consigliere comunale non è tenuto a specificare i motivi della richiesta e che l'ambito degli atti da visionare e/o acquisire comprende tanto i provvedimenti quanto gli atti propedeutici a tali provvedimenti e, comunque, da questi richiamati.
Ne consegue che sui consiglieri comunali non incombe l'obbligo di motivare la domanda di accesso avanzata nei confronti dell'amministrazione di appartenenza, essendo sufficiente che la richiesta provenga dal consigliere e che essa sia connessa allo svolgimento del relativo mandato. Diversamente opinando, invero, l'ente che riceve l'istanza di accesso, limitandolo o negandolo, avrebbe il potere di porre un veto sull'accertamento del proprio operato e, inoltre, si rischierebbe di introdurre surrettiziamente un controllo dell'ente sull'esercizio delle funzioni del consigliere comunale.
In altri e collimanti termini, la giurisprudenza ritiene che la richiesta di motivazione dell'accesso, sebbene non configuri un vero e proprio diniego, costituisce comunque un grave atto lesivo delle prerogative riconosciute ai consiglieri.
 
 
 

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