Risarcibilità del danno da ritardo, sistema aquiliano e “tempo amministrativo”

Consiglio di Stato, sez. III, 23.4.2015, n. 2040

Ai sensi dell’art. 2-bis della legge 7 agosto 1990 n. 241, il danno da ritardo imputabile alla Pubblica amministrazione rientra nello schema generale della responsabilità da fatto illecito secondo il modello dell'art. 2043 c.c.; richiede, pertanto, la sussistenza dell'elemento soggettivo della condotta (dolo o colpa), dell'elemento oggettivo (il danno ingiusto) e del nesso di causalità tra l'uno e l'altro. 

 

 

 

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso ………., proposto da …………                        

contro ……… 

nei confronti di …………..                     

                                                           FATTO e DIRITTO

1.- Con l'appello in epigrafe i signori ……… hanno esposto di essere già dipendenti del Ministero dell'interno inquadrati in posizione B2, addetti al settore trattamenti economici in favore degli invalidi civili, e di aver chiesto di essere ammessi alle selezioni per l'accesso ai corsi di riqualificazione, aree B3 e C1, previste dall'art. 10 del CCNL integrativo del Ministero dell'interno 1998-2001 ed indette con bando del 30 marzo 2001 pubblicato nel Bollettino ufficiale dello stesso Ministero del 18 aprile 2001. Nelle more dell'espletamento delle procedure transitavano per mobilità al Comune di …….. ai sensi dell'art. 7, co. 4, del d.lgs. n. 112 del 1998, ossia in ragione del trasferimento ad altri enti delle funzioni e compiti del predetto settore, ed ivi erano inquadrati nella categoria B (B3) del comparto enti locali, pari all'area B2 del comparto Ministeri. Nel mese di settembre 2001 erano pubblicate sul sito internet le graduatorie delle procedure di riqualificazione ed essi risultavano utilmente collocati per l'ammissione ai corsi relativi alle aree B3 (che corrisponde alla categoria C 1 nel comparto degli enti locali) e C1 (che corrisponde alla categoria D1 nel comparto degli enti locali).

Nel gennaio 2002 avveniva il trasferimento definitivo al Comune di ……...

Poiché il Ministero dell'interno non procedeva alla loro riqualificazione, chiedevano spiegazioni ed apprendevano per le vie brevi di essere stati esclusi dalle relative graduatorie. Chiesti ancora chiarimenti sulle motivazioni dell'esclusione, nell'inerzia dell'Amministrazione notificavano in data 9 luglio 2002 atto di diffida, a cui il Direttore generale per le risorse umane corrispondeva con nota 6 agosto 2002 n. M/6161 bis, affermando che essi non potevano beneficiare della procedura di riqualificazione essendone destinatari i dipendenti dell'amministrazione civile dell'interno "che risulteranno in servizio al momento dell'inquadramento".

Esperito negativamente il tentativo obbligatorio di conciliazione, adivano il Tribunale di Roma, sezione del lavoro, indotti dal costante orientamento giurisprudenziale secondo cui in materia di concorsi interni la giurisdizione appartiene al giudice ordinario. Sopravvenuto però il revirement di cui alla pronuncia 15 ottobre 2003 n. 15403 delle sezioni unite della Corte di cassazione, con sentenza dell'11 dicembre 2003 il Tribunale dichiarava il difetto di giurisdizione del giudice ordinario.

Essi pertanto, invocato l'errore scusabile, adivano il TAR per il Lazio onde ottenere l'annullamento degli atti del Ministero dell'interno di esclusione dalle graduatorie, nonché degli atti connessi, ivi compreso, ove necessario, l'art. 8 del bando, chiedendo altresì il risarcimento del danno subito e subendo a seguito dell'emanazione degli atti impugnati e della mancata progressione di carriera.

La sezione I ter del predetto TAR, dopo aver disposto istruttoria, con sentenza 17 giugno 2011 n. 5398 dichiarava inammissibile per spettanza della giurisdizione al giudice ordinario il capo di domanda relativo alla c.d. progressione orizzontale; dichiarava parimenti inammissibile, pur riconoscendo preliminarmente l'errore scusabile, il capo di domanda relativo alla c.d. progressione verticale per mancata notifica ad almeno un controinteressato; infine, respingeva la domanda risarcitoria.

2.- Di qui l'appello, inoltrato per le notifiche il 21 dicembre 2011, notificato il 29 seguente e depositato il giorno 23, col quale hanno dedotto:

a.- Erroneità della sentenza impugnata. Insufficienza e contraddittorietà della motivazione.

a. 1.- Gli appellanti hanno azionato un'unica posizione giuridica soggettiva (l'ottenimento della riqualificazione professionale, per entrambe le categorie, da far valere anche nell'amministrazione di destinazione), mentre il TAR ha scisso le posizioni sottese alle due graduatorie ed ha dichiarato il difetto di giurisdizione del g.a. con riguardo alla posizione B3.

Tale statuizione è erronea perché determina un conflitto reale negativo di giurisdizione (la sentenza di primo grado del Tribunale di Roma è stata confermata con sentenza 27 ottobre 2005 n. 6343 della Corte di appello di Roma), il quale, necessitando di un ulteriore giudizio in Cassazione, dilaterà ulteriormente i tempi di una vicenda che dal 2003 non ha ancora avuto una pronuncia di merito, in chiara lesione dell'art. 24 Cost..

a. 2.- È erronea la statuizione di inammissibilità del ricorso per omessa notifica ad almeno un controinteressato, poiché la posizione soggettiva azionata dagli istanti è unica, sebbene rivolta all'esclusione in due procedure di riqualificazione; inoltre l'atto introduttivo del giudizio è stato notificato nei confronti di Ad. La., che ha partecipato alla selezione relativa alla qualifica C1, con conseguente necessità, al più, di integrare il contraddittorio. Infine, il ricorso è stato notificato al Comune di Roma, controinteressato rispetto agli impugnati emanati dal Ministero dell'interno, in quanto in caso di accoglimento del ricorso stesso e di riqualificazione dei ricorrenti pagherebbe loro emolumenti maggiori di quelli corrisposti.

b.- Erroneità della sentenza impugnata. Insufficienza e contraddittorietà della motivazione. Mancato esame dei motivi e del merito del ricorso di primo grado.

Prima del trasferimento presso altra amministrazione, essi possedevano tutti i requisiti per l'accesso alle qualifiche superiori. Il Ministero dell'interno si era impegnato a concludere le procedure entro il 31 dicembre 2001, cioè anteriormente al trasferimento degli appellanti. Tale circostanza rileva sotto il profilo risarcitorio, stante la colpa del Ministero, poiché se i medesimi avessero acquisito la qualifica superiore prima del loro passaggio al Comune, avrebbero avuto l'incontestato diritto a mantenere il trattamento economico e lo stato giuridico in godimento. Peraltro, con la domanda di partecipazione alle procedure essi hanno acquisito il diritto a non vedere pregiudicata, per ragioni diverse dalla mancanza dei requisiti prescritti, la prerogativa di ottenere la qualifica superiore; diritto che ex art. 2112 c.c. doveva accompagnare la loro sfera giuridica nel passaggio al Comune di Roma, avvenuto non nel luglio 2001 ma dopo il 31 dicembre 2001.

c.- Erroneità della sentenza impugnata. Insufficienza e contraddittorietà della motivazione in ordine alla domanda risarcitoria.

La sentenza ha respinto tale domanda ritenendo di mera aspettativa e non di interesse legittimo la posizione soggettiva lesa. In realtà, i ricorrenti hanno subito danno dal ritardo del Ministero nella definizione delle procedure di riqualificazione ed hanno, perciò, diritto al risarcimento ai sensi dell'art. 2 bis della legge n. 241 del 1990, sussistendo l'obbligo dell'Amministrazione di concludere dette procedure almeno entro il 31 dicembre 2001, a maggior ragione in quanto le graduatorie erano già pronte nel settembre anteriore. Il danno in questione, peraltro riconosciuto dal Ministero in favore del personale oggetto dei processi di riqualificazione per il periodo precedente al nuovo inquadramento mediante attribuzione di un'indennità una tantum, va quantificato in base al criterio equitativo, con riferimento alle differenze retributive dal 2003 al 2009. Sussistono infatti l'illegittimità degli atti posti in essere dal Ministero, il danno ingiusto risultante dalle predette differenze retributive, il nesso causale tra tale danno e la condotta della p.a., connotata dall'elemento soggettivo della colpa da definirsi grave, stante la particolare qualificazione professionale dei soggetti che hanno disposto l'esclusione degli istanti.

d.- Riproposizione dei motivi di ricorso non esaminati dal TAR in primo grado - omessa motivazione sul punto della sentenza appellata.

3.- Roma Capitale si è costituita formalmente in giudizio. Anche il Ministero dell'interno si è costituito in giudizio e con memoria dell'8 febbraio2012 ha svolto controdeduzioni.

4.- All'udienza pubblica del 29 gennaio 2015 è stata indicata, ai sensi dell'art. 73, co. 3, cod. proc. amm., la questione rilevata d'ufficio concernente il possibile profilo di inammissibilità dell'appello per la parte che riguarda la progressione verticale, avendo il TAR dichiarato inammissibile il relativo capo di domanda per due distinte ragioni, una delle quali, costituita dalla mancata impugnativa della rispettiva graduatoria, non forma oggetto di censure. La trattazione della causa è stata quindi rinviata all'udienza pubblica del 12 marzo 2015.

Con memoria del 6 febbraio 2015 gli appellanti, dato atto dell'avviso predetto, hanno comunque insistito per l'ammissibilità e fondatezza delle domande concernenti la procedura orizzontale ed il risarcimento del danno, aggiungendo che, avendo impugnato la loro esclusione, determinante con interezza e definitività la lesione della loro sfera giuridica, non erano onerati a proporre motivi aggiunti avverso la graduatoria definitiva, peraltro non conosciuta, la cui conoscibilità non è stata provata nel giudizio di primo grado, anzi neppure ne è stata accertata l'esistenza né che la procedura sia stata ultimata ovvero annullata (onde hanno avanzato istanza istruttoria per il deposito da parte dell'Amministrazione appellata della detta graduatoria, se necessario), ed essendo il loro fine quello non di ottenere la qualifica superiore e svolgerla presso il Ministero dell'interno, bensì di usufruirne ai fini economici all'atto del pressoché contemporaneo esercizio del diritto alla mobilità in altre amministrazioni; d'altro canto, nella parte motiva della sentenza non si fa alcun riferimento alla presunta mancata impugnazione della graduatoria per la progressione verticale relativa alla qualifica C1 e tale profilo non è stato riproposto da alcuna delle controparti.

5.- L'appello è stato introitato in decisione alla predetta udienza pubblica del 12 marzo 2015.

6.- Ciò posto, circa il primo profilo del primo motivo d'appello si osserva che le situazioni pretesamente unitarie degli attuali appellanti, appartenenti alla posizione economica B2, a fronte delle esclusioni dalle due tipologie di selezione in realtà hanno differente natura:

- di diritto soggettivo perfetto quella in ordine alle selezioni per l'accesso a profili professionali di posizione economica B3, trattandosi di procedure riservate ai dipendenti, dirette a passaggi di qualifica nell'ambito della medesima area funzionale classificata dal contratto collettivo applicabile, pertanto comportanti l'esercizio da parte dell'amministrazione di poteri di diritto privato ai quali si correla appunto la paritaria situazione soggettiva del dipendente;

- di interesse legittimo rispetto alle selezioni per posizioni C1, trattandosi di procedure, pur riservate ai dipendenti, dirette a passaggi di qualifica nell'ambito di area funzionale superiore a quella di appartenenza, vale a dire dirette alla "assunzione", quest'ultimo termine dovendo essere correlato alla qualifica che il candidato tende a conseguire e non solo alle procedure concorsuali strumentali alla costituzione, per la prima volta, del rapporto di lavoro, quindi anche alle prove selettive dirette a permettere l'accesso del personale già assunto ad una fascia o area superiore, accesso il quale realizza una novazione oggettiva del rapporto, sicché quest'ambito, ove evidentemente l'amministrazione esercita poteri pubblicistici, resta riservato dall'art. 63, co. 4, d. lgs. 30 marzo 2001 n. 165 alla giurisdizione del giudice amministrativa (cfr. cit. Cass. ss.uu. 15 ottobre 2003 n. 15403, ripetutamente confermata dalle stesse ss.uu.: vedasi 25 novembre 2008 n. 28058 e, più recentemente, 26 marzo 2014 n. 7171).

Ne consegue la correttezza della pronuncia del primo giudice di declaratoria di inammissibilità per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo del capo di domanda concernente l'annullamento delle esclusioni dalle selezioni per posizioni B3 e corrispondente parte della domanda risarcitoria.

Né tale statuizione deve ritenersi erronea in quanto implicante un conflitto reale negativo di giurisdizione.

L'art. 59, co. 3, della legge 18 giugno 2009 n. 69 prevede: "Se sulla questione di giurisdizione non si sono già pronunciate, nel processo, le sezioni unite della Corte di cassazione, il giudice davanti al quale la causa è riassunta può sollevare d'ufficio, con ordinanza, tale questione davanti alle medesime sezioni unite della Corte di cassazione, fino alla prima udienza fissata per la trattazione del merito".

Ai sensi di tale disposizione (applicabile ratione temporis alla controversia in esame) il conflitto negativo non può essere sollevato, in riforma della sentenza appellata, da questo Consiglio di Stato. Come affermato infatti dalla Corte regolatrice, nella causa riassunta dinanzi ad un giudice individuato come fornito di giurisdizione da una precedente sentenza di altro giudice appartenente ad un plesso giurisdizionale diverso, la disposizione richiamata individua il momento oltre il quale non è più possibile sollevare d'ufficio un conflitto negativo di giurisdizione nella prima udienza fissata per la trattazione del merito (nella specie, la prima udienza del 25 novembre 2011, tenutasi davanti al TAR); ciò in quanto la ragione ispiratrice di tale disposizione è evidente: si vuole evitare il più possibile ogni inutile dispendio di attività processuale, di modo che la competenza giurisdizionale già individuata nella precedente sentenza è destinata a divenire incontestabile se, avendo la parte interessata adempiuto tempestivamente il proprio onere di riassunzione della causa dinanzi al giudice indicato nella precedente sentenza, quest'ultimo non evidenzi immediatamente le ragioni del proprio eventuale dissenso provocando l'intervento risolutore delle sezioni unite della Cassazione, onde è inammissibile l'ordinanza del Consiglio di Stato che provveda esso stesso in luogo del TAR (cfr. Cass. ss.uu. 19 maggio 2014 n. 10922).

In altri termini, deve a sua volta ritenersi inammissibile la domanda di riforma della sentenza nella specie appellata nel senso della sollevazione del conflitto, come sembrano chiedere gli attuali appellanti al fine di evitare di esperire l'ulteriore azione di cui all'art. 362, co. 2, n. 2, cod. proc. civ..

7.- Il secondo profilo del primo motivo d'appello è inammissibile.

Nella sentenza appellata il profilo di inammissibilità in parola è enunciato in fatto al paragrafo V, pag. 13, laddove si dà atto che ai sensi dell'art. 73, co. 3, cod. proc. amm. all'udienza del 12 maggio 2011 il Collegio aveva indicato un insieme di cause di inammissibilità del gravame rilevabili d'ufficio, ricollegabili al difetto di giurisdizione sulla domanda relativa alla progressione orizzontale, nonché, con riguardo alla domanda relativa alla progressione verticale, ricollegabili "alla mancata impugnativa della graduatoria" ed all'omessa notifica del ricorso ad alcun controinteressato. Ed è statuito in diritto al paragrafo VI, pagg. 16-17, laddove, una volta concessa la remissione in termini per errore scusabile, si espone che "all'ammissibilità del gravame ed a una definizione dei profili di merito ivi prospettati, osta, insuperabilmente, la mancata impugnativa della graduatoria relativa alla procedura per la progressione verticale ( e tanto a prescindere dal fatto che alcuna graduatoria, nel corso del giudizio, sia stata esibita e che non è dato conoscere neppure se la procedura di cui trattasi sia stata ultimata ovvero, e per mera ipotesi, annullata dall'amministrazione prima della sua definizione)". A tale rilievo principale in sentenza si aggiunge ("Non solo") quello riguardante la notifica in data 13 febbraio 2004 dell'atto introduttivo del giudizio unicamente alle Amministrazioni resistenti, mentre solo il 23 marzo 2004 lo è stato "a tale Ad. La. (indicata) quale controinteressata (anche se non è dato comprendere se detta posizione la sig.a Ad. La. rivesta in relazione alla procedura per la progressione orizzontale ovvero a quella per la progressione verticale ovvero ad entrambe)", sicché, agendo la remissione in termini sulla "ricevibilità del gravame (e non può essere oltre tanto esteso)", il capo di domanda in argomento è stato ritenuto "inammissibile anche sotto questo ulteriore profilo", dal momento che "un ricorso per il quale è invocata la remissione in termini per errore scusabile avrebbe dovuto, sin dal suo deposito presso questo Tribunale, essere corredato della relata di notificazione sia all'amministrazione che ad almeno un contraddittore necessario", mentre così non è avvenuto.

Pertanto, diversamente da quanto rappresentato dagli appellanti, non è dubbio che il TAR abbia ritenuto inammissibile il capo di domanda concernente l'annullamento delle esclusioni dalle selezioni per posizioni C1 per due distinte ed autonome ragioni: in primo luogo per "la mancata impugnativa della graduatoria per la progressione verticale"; e, in secondo luogo, sotto lo "ulteriore profilo" della mancata notificazione del ricorso "ad almeno un contraddittore necessario".

In questa sede la prima statuizione non è oggetto di censura ed è restata, perciò, inoppugnata. Ne deriva che nessun interesse è ravvisabile ad una decisione sulla seconda statuizione, basata sull'omessa notifica ad almeno un controinteressato.

8.- Le considerazioni sin qui esposte comportano che non possono avere ingresso e, quindi, non possono essere esaminati nel merito i motivi di ricorso avverso gli atti impugnati riproposti col quarto motivo d'appello, ma a cui si riferisce anche il secondo.

9.- Resta da trattare la domanda risarcitoria di cui al terzo motivo, per la parte relativa alla negata partecipazione (tanto che, diversamente da quanto riferito dagli attuali appellanti, essi non sono stati neppure ammessi a sostenerne le prove) alle selezioni per la posizione C1.

Anche al riguardo la sentenza appellata dev'essere confermata.

Ai sensi dell'invocato art. 2 bis della legge. 7 agosto 1990 n. 241, il danno da ritardo imputabile alla pubblica amministrazione rientra nello schema generale della responsabilità da fatto illecito secondo il modello dell'art. 2043 c.c.; richiede, pertanto, la sussistenza dell'elemento soggettivo della condotta (dolo o colpa), dell'elemento oggettivo (il danno ingiusto) e del nesso di causalità tra l'uno e l'altro.

Nelle specie, già riguardo al primo elemento, escluso il dolo, nessuna colpa è riscontrabile nella condotta del Ministero dell'interno circa l'andamento temporale delle procedure in questione.

In particolare, non si ravvisa alcun ritardo colpevole, dal momento che, come giustamente evidenziato dal primo giudice, la normativa contrattuale nazionale e decentrata non prevede alcun termine per la conclusione delle procedure selettive, né costituisce scadenza la fine del periodo di vigenza del CCNL in attuazione del quale le stesse procedure sono state avviate.

D'altra parte, gli istanti non hanno azionato il silenzio-rifiuto per un più pronto espletamento delle procedure selettive ed una più pronta definizione delle medesime, cioè per far accertare la spettanza del corrispondente loro bene della vita; ed il giudice amministrativo può riconoscere il risarcimento del danno causato al privato dal comportamento inoperoso dell'Amministrazione soltanto qualora sia stata accertata la spettanza del c.d. "bene della vita", che costituisce il presupposto indispensabile, in materia di risarcimento degli interessi legittimi di tipo pretensivo, per poter configurare una condanna della stessa al risarcimento del relativo danno (cfr., ex multis, Cons. St, Sez. IV, 1 luglio 2014 n. 3295).

10.- In conclusione, l'appello dev'essere respinto. Tuttavia, la particolarità della vicenda consiglia la compensazione tra le parti delle spese del grado.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, respinge il medesimo appello.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

 

 

 

BREVI ANNOTAZIONI

OGGETTO DELLA SENTENZA

Due dipendenti del Ministero dell’Interno, poi trasferiti ad altra Amministrazione, lamentavano la loro mancata riqualificazione. Alla richiesta di chiarimenti circa l’esclusione dalla procedura in esame, l’Amministrazione rispondeva affermando che essi non potevano beneficiare di tale procedura essendone destinatari i dipendenti dell’amministrazione civile dell’interno in servizio al momento dell’inquadramento. Esperito negativamente il tentativo obbligatorio di conciliazione, venivano da essi adite le vie giudiziarie, (anche) al fine di vedersi risarcire il danno patito a causa del ritardo del Ministero dell’Interno nella definizione delle procedure di riqualificazione.

Poiché sussisteva l’obbligo dell’Amministrazione di concludere le procedure in parola entro un termine preciso (nella specie, 31 dicembre 2001), la disposizione che si è ritenuta esser stata violata e all’uopo richiamata è l’art. 2-bis della legge n. 241/1990.

È questo lo snodo centrale della sentenza del 23 aprile scorso, con la quale i Giudici del Consiglio di Stato hanno avuto modo di tornare su uno dei temi attualmente più dibattuti in dottrina e giurisprudenza, nonché oggetto di numerosi interventi legislativi degli ultimi anni.

PERCORSO ARGOMENTATIVO

L’art. 2-bis, introdotto dalla novella di cui alla legge n. 69/2009, ha riconosciuto espressamente l’obbligo per tutte le Amministrazioni pubbliche di risarcire il danno ingiusto causato dall’inosservanza, dolosa o colposa, dei termini procedimentali. Il termine concesso per agire, a pena di decadenza, è di 120 giorni e non decorre fin quando si protrae l’inerzia. Sulle controversie scaturenti da siffatte violazioni, la giurisdizione è attribuita, in via esclusiva, al Giudice amministrativo, ai sensi dell’art. 30 c.p.a.

La disposizione è stata, in seguito, oggetto di riforma ad opera del c.d. Decreto Legge del Fare, ad ulteriore dimostrazione dell’attenzione sempre maggiore riservata dal legislatore italiano al “fattore tempo” nello svolgimento dell’azione amministrativa, a differenza di quanto avveniva prima del 1990, in assenza – nel nostro ordinamento – di una norma di portata generale che sancisse, a monte, l’obbligo per la P.A. di concludere il procedimento con un provvedimento espresso entro un termine prefissato.

È facile intuire, del resto, che l’interesse pubblico e il suo perseguimento non possono essere “compressi”, oltre una certa soglia di “tollerabilità”, dal decorso di un arco di tempo eccessivo, a maggior ragione se si considerano le conseguenze economiche, di non poco momento, che un’inerzia indebitamente protratta dalla P.A. può far scaturire. Nella medesima direzione vanno, inoltre, gli istituti, positivizzati e potenziati negli ultimi due decenni, di semplificazione e liberalizzazione dell’agere amministrativo, i quali, pur non essendo strettamente attinenti al “fattore tempo”, mirano ad alleggerire il carico della pubblica amministrazione, anche e soprattutto al fine di veder soddisfatti gli interessi dei privati in tempi più rapidi e di evitare loro una ingiusta locupletazione delle spese da sostenere nello svolgimento delle attività economiche.

Orbene, per quel che più attiene alla pronuncia in commento, l’art. 28, comma 9, del D.l. n. 69/2013, mediante l’aggiunta del comma 1-bis nel corpo dell’art. 2-bis, ha offerto due rimedi, “concorrenti ma non cumulabili” (CARINGELLA), avverso l’inerzia della P.A.: l’indennizzo da ritardo (introdotto dalla riforma del 2013) e il risarcimento del danno. La non cumulabilità dei due rimedi è giustificata dalla volontà di impedire che il privato, pur leso da una tardiva o assente risposta dell’Amministrazione, si veda riconosciuto un doppio pagamento, non sorretto da adeguata giustificazione.

Nel caso portato all’attenzione del Consiglio di Stato, i ricorrenti avevano proposto (sin dall’instaurazione del giudizio di primo grado) domanda volta ad ottenere il risarcimento del danno da ritardo imputabile alla P.A., in particolar modo consistente nelle differenze retributive dovute in forza della suddetta esclusione dalle procedure di riqualificazione espletate dall’Amministrazione loro datrice di lavoro.

Al riguardo, i Giudici amministrativi hanno, ancora una volta, aderito a quel filone giurisprudenziale, per vero assolutamente maggioritario, che ha ricondotto la responsabilità in parola nell’alveo del sistema aquiliano, ponendosi nel solco del dettato dell’art. 2-bis cit., che palesa tale adesione mediante il riferimento esplicito all’ingiustizia del danno e all’elemento soggettivo (di recente, si veda Cons. St., sez. IV, 20.1.2015, n. 131).

In giurisprudenza si è affermato a chiare lettere che “l’azione di risarcimento da ritardo della PA […] deve essere ricondotta nell’ambito dell’art. 2043 c.c., per l’identificazione degli elementi costitutivi dell’illecito, e a quello del successivo art. 2236 c.c., per delineare i confini della responsabilità. Detta azione di risarcibilità del danno, inquadrandosi nella sua natura “extracontrattuale”, comporta che il bene della vita conseguito in modo differito sia avvenuto per il fatto altrui, quanto meno colpevole. È pacifico, per giurisprudenza ormai costante, che non è sufficiente la illegittimità (del provvedimento o) dell’inerzia amministrativa per ritenere integrata una fattispecie di responsabilità aquiliana della P.A., essendo essenziale ad integrare la fattispecie il giudizio di imputabilità soggettiva, quantomeno a titolo di colpa dell’apparato amministrativo procedente (cfr. da ultimo, Cons. Stato, sez. V, 8 settembre 2008, n. 4242; Id., 2 marzo 2009, n. 1162)” (Tar Lazio-Roma, 6.11.2013, n. 9470).

È esattamente tale aspetto che permette di distinguere (e al contempo di coordinare) i rimedi indennitario e risarcitorio. Solo il secondo, infatti, ai fini della sua applicabilità, postula l’accertamento anche della colpevolezza. Detto altrimenti, “occorre verificare la sussistenza sia dei presupposti di carattere oggettivo (prova del danno e del suo ammontare, ingiustizia dello stesso, nesso causale), sia di quello di carattere soggettivo (dolo o colpa del danneggiante): in sostanza, il mero <superamento> del termine fissato ex lege o per via regolamentare alla conclusione del procedimento costituisce indice oggettivo, ma non integra <piena prova del danno>. La valutazione che il giudice è sollecitato a svolgere, quindi, è di natura relativistica, e deve tenere conto della specifica complessità procedimentale, ma anche – in senso negativo per le ragioni dell’Amministrazione intimata – di eventuali condotte dilatorie” (DONOFRIO).

Corollario della qualificazione in termini aquiliani di siffatta responsabilità è rappresentato dalla circostanza che sarà il danneggiato a dover provare, ai sensi dell’art. 2697 c.c., tutti gli elementi posti a fondamento della relativa domanda (sul tema, Cons. St., sez. IV, 4.5.2011, n. 2675).

Nel caso di specie, il Consiglio di Stato non ha riscontrato né dolo né colpa nella condotta del Ministero dell’Interno circa l’andamento temporale delle procedure in questione. “In particolare, non si ravvisa alcun ritardo colpevole, dal momento che, come giustamente evidenziato dal primo giudice, la normativa contrattuale nazionale e decentrata non prevede alcun termine per la conclusione delle procedure selettive, né costituisce scadenza la fine del periodo di vigenza del CCNL in attuazione del quale le stesse procedure sono state avviate”.

Lo stesso Collegio prosegue affermando che “il giudice amministrativo può riconoscere il risarcimento del danno causato al privato dal comportamento inoperoso dell'Amministrazione soltanto qualora sia stata accertata la spettanza del c.d. "bene della vita", che costituisce il presupposto indispensabile, in materia di risarcimento degli interessi legittimi di tipo pretensivo, per poter configurare una condanna della stessa al risarcimento del relativo danno”.

CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE

Quest’ultimo passaggio consente di soffermarsi, in conclusione, su un ulteriore aspetto, legato a doppio filo coi temi del silenzio (e dell’inerzia) della PA e della tutela risarcitoria degli interessi legittimi. Nella dottrina e nella giurisprudenza dell’ultimo decennio, a lungo si è dibattuto circa la rilevanza e la configurazione del “danno da ritardo”, in special modo nelle ipotesi in cui, a fronte della mancata adozione o della tardiva adozione di un provvedimento negativo, il privato chieda all’autorità giudiziaria il solo risarcimento del pregiudizio patito, senza null’altro dedurre.

Un primo orientamento, cui sembra aderire la pronuncia in esame, ha ritenuto che “il sistema di tutela degli interessi pretensivi […] consente il passaggio a riparazioni per equivalente solo quando l’interesse pretensivo, incapace di trovare realizzazione con l’atto, in congiunzione con l’interesse pubblico, assuma a suo oggetto la tutela di interessi sostanziali e, perciò, la mancata emanazione o il ritardo nella emanazione di un provvedimento vantaggioso per l’interessato (suscettibile di appagare un “bene della vita”) (Cons. St., sez. V, 3.5.2012, n. 2535). Se ne è dedotto, infatti, “il rifiuto netto di accedere alla qualificazione del tempo come bene ex se rilevante. E tanto in distonia con i principi comunitari che considerano la certezza dei rapporti in termini anche temporali come un bene di spessore decisivo” (CARINGELLA).

Un diverso orientamento, al contrario, ha reso autonoma la risarcibilità del danno da ritardo dalla necessaria dimostrazione della spettanza del bene della vita, ampliando, senza dubbio, i margini di tutela del privato che entri in contatto con la P.A. In altre parole, l’affidamento riposto dal privato nella certezza dei tempi dell’azione amministrativa è stato considerato come un bene in sé, degno di apposita tutela risarcitoria. Nel novero degli interessi sostanziali del privato andrebbe ricondotto anche quello concernente la “tempistica procedimentale”. All’elaborazione di tale assunto, però, si è giunti riconoscendo alla responsabilità della Pubblica Amministrazione natura contrattuale.

Questa seconda tesi è stata condivisa dal legislatore del 2009, come emerge dalla lettura dell’art. 2-bis cit., il quale, però, – come si è osservato in precedenza – pur dando autonoma rilevanza al “fattore tempo”, non ha rinunciato a configurare lo strumento risarcitorio in termini extracontrattuali, con conseguente applicabilità dei criteri di valutazione dei danni di cui agli artt. 1223,1226,1227 c.c., cui fa rinvio il 2056 c.c.

Al di là dell’orientamento che si decida di seguire, però, non può non cogliersi dalla più recente evoluzione normativa e giurisprudenziale come il concetto di “tempo amministrativo” “rappresenti un elemento fondamentale per valutare non solo, in concreto, l’efficienza e la legittimità dell’azione pubblicistica, ma anche le capacità della stessa di soddisfare interessi e bisogni dei cittadini” (DONOFRIO).

 

 

 

 

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