Lo status di agente di P.S. è mera prerogativa accessoria ed eventuale rispetto alle funzioni di servizio dell’agente di polizia municipale, e comunque non implica il rilascio automatico del porto d’armi

Consiglio di Stato, Sez. III, 11 marzo 2015, n. 1270

 

Consiglio di Stato, Sez. III, 11 marzo 2015, n. 1270

Presidente Romeo; Estensore D’Alessio

 

Ai sensi della legge quadro sull’ordinamento della Polizia municipale 7 marzo 1986 n. 65 e del d.m. 4 marzo 1987 n. 145, recante norme sull’armamento degli appartenenti alla Polizia municipale ai quali è conferita la qualità di agente di Pubblica sicurezza, lo status di agente di Pubblica sicurezza costituisce una prerogativa accessoria ed eventuale rispetto alle funzioni di servizio dell’agente di Polizia municipale, ma l’attribuzione a lui della qualifica di agente di Pubblica sicurezza non implica automaticamente anche il rilascio allo stesso del porto d’armi, che può non essere a lui affidato per scelta di carattere generale del Consiglio comunale, ai sensi dell’art. 5, comma 5, cit. l. n. 65 del 1986, o inibito con provvedimento prefettizio; peraltro egli può continuare ad esercitare le funzioni di agente di Pubblica sicurezza anche se privo del porto d’armi, come si evince dal cit. art. 5, comma 5, l. n. 65 del 1986 che consente ai Comuni di scegliere se affidare o non, ed entro quali limiti ed a quali condizioni, anche il porto d’armi agli appartenenti alla Polizia municipale, ai quali è conferita la qualità di agente di pubblica sicurezza.

 

 

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

IL CONSIGLIO DI STATO

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

 

ha pronunciato la presente                                           

 

SENTENZA

 

sul ricorso numero di registro generale 5330 del 2010, proposto dal:

Ministero  dell’Interno, in  persona  del  Ministro  p.t.  e   dalla Prefettura  di  Napoli,  U.T.G.,  in  persona  del  Prefetto    p.t., rappresentati e  difesi  per  legge  dall’Avvocatura  Generale  dello Stato, domiciliata in Roma, Via dei Portoghesi, n. 12;

 

contro

 

XXX., n.c.;                

 

per la riforma

 

della sentenza del T.A.R. per la Campania, Sede di Napoli, Sezione V, n. 311 del 25 gennaio 2010, resa tra le parti, concernente il divieto di detenzione armi, munizioni e materiale esplodente.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 19 febbraio 2015 il  Cons. Dante D’Alessio e udito per l’Amministrazione appellante  l’avvocato dello Stato M. La Greca;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

 

FATTO e DIRITTO

 

1.- Il sig. XX., vigile urbano nel Comune di YY, ha impugnato davanti al T.A.R. per la Campania il decreto, in data 6 agosto 2009, con cui il Prefetto della Provincia di Napoli ha respinto l’istanza da lui presentata per ottenere la revoca del provvedimento con il quale, in data 3 novembre 1993, era stato disposto nei suoi confronti il divieto di detenere armi, munizioni e materiale esplodente, ai sensi dell’art. 39 del T.U.L.P.S.

2.- Il T.A.R. per la Campania, Sede di Napoli, con sentenza della Sezione V, n. 311 del 25 gennaio 2010 ha accolto il ricorso.

Dopo aver ricordato che, con precedente sentenza n. 2335 del 2009, la Sezione aveva già ritenuto illegittimo, per difetto di motivazione, il provvedimento con il quale il Prefetto di Napoli aveva, in data 19 dicembre 2008, negato la revoca del divieto di detenzione di armi, munizioni e materiale esplodente, il T.A.R. ha ritenuto illegittimo anche il nuovo provvedimento del Prefetto.

Infatti tale provvedimento, oltre a non risultare congruamente motivato, non ha considerato “il disposto di cui all’art. 5, comma 5, della Legge 7 marzo 1986, n. 65” secondo cui “gli addetti al servizio di polizia municipale ai quali è conferita la qualità di agente di pubblica sicurezza possono, previa deliberazione in tal senso del consiglio comunale, portare, senza licenza, le armi di cui possono essere dotati in relazione al tipo di servizio nei termini e nelle modalità previsti dai rispettivi regolamenti anche fuori dal servizio, purché nell’ambito territoriale dell’ente di appartenenza ...”.

3.- L’Amministrazione ha appellato l’indicata sentenza ritenendola erronea sotto diversi profili.

In particolare, l’Amministrazione ha sostenuto che il provvedimento con il quale è stata negata le revoca del precedente provvedimento con il quale era stato disposto nei confronti del signor XX il divieto di detenere armi, munizioni e materiale esplodente, ai sensi dell’art. 39 del T.U.L.P.S., risultava adeguatamente motivato con riferimento alla persistenza delle ragioni che avevano determinato il provvedimento di revoca.

L’Amministrazione ha poi aggiunto che diversi sono i presupposti per l’attribuzione della qualifica di agente di P.S. da quelli che consentono il rilascio del porto d’armi, con la conseguenza che erroneamente il T.A.R. ha ritenuto che il rilascio della qualifica di agente di P.S. doveva ritenersi assorbente rispetto all’autorizzazione al porto di armi.

4.- Il ricorso è fondato e deve essere accolto.

4.1.- Il provvedimento con il quale il Prefetto di Napoli, in data 6 agosto 2009, ha rinnovato il diniego di revoca del precedente provvedimento con il quale, in data 3 novembre 1993, era stato disposto nei confronti del signor XX il divieto di detenere armi, munizioni e materiale esplodente, ai sensi dell’art. 39 del T.U.L.P.S., indica, infatti, chiaramente, le ragioni che hanno determinato il diniego che si basano sulla permanenza delle ragioni che avevano dato luogo all’adozione del decreto di divieto.

Infatti, il signor XX, secondo il Prefetto di Napoli, “non possiede i requisiti di affidabilità e sicurezza necessari per la detenzione di armi, atteso che lo stesso venne tratto in arresto per tentato omicidio e per aver portato illecitamente in luogo pubblico l’arma di ordinanza...”.

Ha poi aggiunto il Prefetto che “l’intervenuta amnistia non cancella il disvalore della condotta illecita e altamente pericolosa per l’ordine pubblico e la pubblica incolumità tenuta dal XX e non esime l’amministrazione dall’esprimere un giudizio prognostico negativo circa il sicuro affidamento di un corretto uso delle armi da parte del detentore”.

4.2.- Sulla base di tali elementi non può ritenersi illegittimo, per mancanza dei presupposti o per difetto di motivazione il provvedimento impugnato ed è quindi certamente erronea sul punto la sentenza appellata.

4.3.- Si deve, infatti, ricordare che, per giurisprudenza pacifica, l’autorizzazione alla detenzione ed al porto d’armi postulano che il beneficiario osservi una condotta di vita improntata alla piena osservanza delle norme penali e di quelle poste a tutela dell’ordine pubblico, nonché delle regole di civile convivenza.

La valutazione che compie l’Autorità di Pubblica Sicurezza in materia è caratterizzata, quindi, da ampia discrezionalità e persegue lo scopo di prevenire, per quanto possibile, l’abuso di armi da parte di soggetti non pienamente affidabili.

Pertanto il giudizio di “non affidabilità” è giustificabile anche in situazioni che non hanno dato luogo a condanne penali o misure di pubblica sicurezza, ma a situazioni genericamente non ascrivibili a “buona condotta” (Consiglio di Stato, Sez. III, n. 5398 del 14 ottobre 2014, n. 4666 del 19 settembre 2013).

La licenza di porto d’armi può essere poi negata o revocata anche in assenza di pregiudizi e controindicazioni connessi al corretto uso delle armi, potendo l’Autorità amministrativa valorizzare, nella loro oggettività, sia fatti di reato, sia vicende e situazioni personali che non assumono rilevanza penale (e non attinenti alla materia delle armi), da cui si possa, comunque, desumere la non completa “affidabilità” del soggetto interessato all’uso delle stesse (Consiglio di Stato, Sez. III, n. 3979 del 29 luglio 2013).

5.- Il T.A.R. ha peraltro ritenuto fondato il ricorso proposto dal sig. XX anche perché allo stesso era stata restituita la qualifica di agente di P.S., dopo l’annullamento, in seguito a ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, del decreto prefettizio del 25 giugno 1988 con il quale tale qualifica era stata revocata. In conseguenza il Sindaco del Comune di YY, in data 20 maggio 2005, aveva disposto l’assegnazione all’interessato dell’arma di servizio, ai sensi dell’art. 5 della legge n. 65 del 1986, ma tale assegnazione era stata poi revocata a seguito di segnalazione della Prefettura in data 14 novembre 2007.

5.1.- Secondo il T.A.R. tale circostanza doveva ritenersi comunque dirimente perché “la valutazione circa l’attribuzione o meno ... della qualifica di agente di P.S. ha un valore sicuramente assorbente rispetto a quella ... di detenere armi, tant’è, che, in forza di tale norma, le armi possono essere portate, anche senza licenza con una valutazione che resta di esclusiva spettanza del Consiglio Comunale”, ai sensi dell’art. 5, comma 5, della legge 7 marzo 1986, n. 65.

5.2.- Anche sotto tale profilo la sentenza del T.A.R. non può essere condivisa.

Come ha evidenziato l’Amministrazione appellante, e come peraltro ha affermato anche il Prefetto di Napoli nel provvedimento impugnato, i requisiti per il possesso di licenze in materia di armi sono differenti rispetti a quelli richiesti per il conferimento della qualifica di agente di P.S. ai vigili urbani, con la conseguenza che il rilascio ad un vigile urbano della qualifica di agente di P.S. non consente automaticamente anche il porto d’armi, ai sensi dell’art. 5, comma 5 della legge n. 65 del 1986.

5.3.- Invero, l’art. 5, comma 2, della legge n. 65 del 1986 prevede che il prefetto conferisce al personale che svolge servizio di polizia municipale, previa comunicazione del sindaco, la qualità di agente di pubblica sicurezza, dopo aver accertato il possesso dei seguenti requisiti:

a) godimento dei diritti civili e politici;

b) non aver subito condanna a pena detentiva per delitto non colposo o non essere stato sottoposto a

misura di prevenzione;

c) non essere stato espulso dalle Forze armate o dai Corpi militarmente organizzati o destituito dai pubblici uffici.

Il successivo comma 3 dell’art. 5 aggiunge che il prefetto, sentito il sindaco, dichiara la perdita della qualità di agente di pubblica sicurezza qualora accerti il venire meno di alcuno dei suddetti requisiti.

5.4.- Ben diversi è più rigorosi, per ovvi motivi, sono invece i presupposti richiesti ai fini del rilascio di un porto d’armi.

Infatti, ai sensi dell’art. 39 del T.U.L.P.S. (R.D. 18 giugno 1931, n. 773, recante il Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza) il prefetto ha facoltà di vietare la detenzione delle armi, munizioni e materie esplodenti ...alle persone ritenute capaci di abusarne.

Inoltre gli articoli 11 e 43 del T.U.L.P.S, prevedono ipotesi tipiche di diniego di licenze di polizia e di detenzione e porto di armi, collegate alla condanna per determinati reati, e l’art. 43 del T.U.L.P.S. consente di negare la licenza di portare armi anche “ai condannati per delitto diverso da quelli sopra menzionati e a chi non può provare la sua buona condotta o non dà affidamento di non abusare delle armi”.

6.- Per effetto delle indicate disposizioni, non solo, come si evince dal complessivo esame della legge n. 65 del 1986 (legge quadro sull’ordinamento della polizia municipale) e del D.M. 145 del 1987 (norme sull’armamento degli appartenenti alla polizia municipale ai quali è conferita la qualità di agente di pubblica sicurezza), lo status di agente di pubblica sicurezza costituisce una prerogativa accessoria ed eventuale rispetto alle funzioni di servizio dell’agente di polizia municipale (Consiglio di Stato, Sez. III, n. 3711 del 10 luglio 2013), ma il rilascio all’agente di polizia municipale della qualifica di agente di P.S. non implica automaticamente anche il rilascio all’agente di polizia municipale del porto d’armi.

Infatti, il porto d’armi può essere non concesso all’agente di polizia municipale per scelta (di carattere generale) del consiglio comunale, ai sensi dell’art. 5, comma 5, della legge n. 65 del 1986, e può anche non essere consentito in favore di un soggetto appartenente alla polizia municipale al quale, come nella fattispecie, è stato inibito il porto d’armi con provvedimento del Prefetto.

6.1.- Peraltro il soggetto appartenente alla polizia municipale al quale è stata rilasciata la qualità di agente di pubblica sicurezza può esercitare le sue funzioni di agente di pubblica sicurezza anche se privo del porto d’armi, come si evince chiaramente dal citato art. 5, comma 5 della legge n. 65 del 1986 che, come si è visto, consente ai comuni di scegliere se affidare o meno, ed entro quali limiti ed a quali condizioni, agli appartenenti alla polizia municipale ai quali è conferita la qualità di agente di pubblica sicurezza anche il porto d’armi.

7.- Per tutti gli esposti motivi l’appello è fondato e deve essere accolto.

Le spese del doppio grado di giudizio possono essere integralmente compensate fra le parti.

 

P.Q.M.

 

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in integrale riforma della sentenza del T.A.R. per la Campania, Sede di Napoli, Sezione V, n. 311 del 25 gennaio 2010, respinge il ricorso di primo grado.

Dispone la compensazione fra le parti delle spese del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 febbraio 2015 con l’intervento dei magistrati:

Giuseppe Romeo, Presidente

Bruno Rosario Polito, Consigliere

Dante D’Alessio, Consigliere, Estensore

Silvestro Maria Russo, Consigliere

Paola Alba Aurora Puliatti, Consigliere

 

 

BREVI ANNOTAZIONI

 

L’OGGETTO DELLA PRONUNCIA

La pronuncia in commento, resa in sede d’appello dalla III Sezione del Consiglio di Stato, riguarda il caso di un vigile urbano che era ricorso al TAR Campania onde ottenere l’annullamento di un provvedimento prefettizio con cui era stata rigettata l’istanza di revoca dell’atto con cui, oltre vent’anni prima, era stato disposto nei confronti del ricorrente il divieto di detenzione di armi, munizioni e materiale esplodente ai sensi dell’art. 39 del T.U.L.P.S.

Il TAR accoglie il ricorso per due ordini di motivazioni, che la Sezione – adita dal Ministero dell’interno – riesamina pervenendo a conclusioni opposte. Nell’accogliere l’appello, il Consiglio di Stato si sofferma sulla disomogeneità tra i presupposti sottesi all’attribuzione della qualifica di agente di pubblica sicurezza (art. 5, co. 2, della Legge 65/86) e di quelli invece necessari al rilascio della licenza di porto d’armi, chiarendo i compiti che caratterizzano le competenze dell’agente di polizia municipale/vigile urbano, fra i quali non rientra (se non in via eventuale e marginale) lo svolgimento di attività di pubblica sicurezza.

 

 

IL PERCORSO ARGOMENTATIVO

Ai fini del corretto inquadramento delle questioni giuridiche sottese all’appello, il Coniglio di Stato ricostruisce la vicenda fattuale, originata dalla revoca prefettizia della qualifica di agente di P.S. (1988) e dal conseguente divieto di detenere armi (1993) a carico del vigile urbano appellante.

Nonostante il primo decreto prefettizio sia stato annullato a seguito di ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, con conseguente restituzione al vigile della qualifica di agente di P.S. (e temporanea riassegnazione, da parte del Sindaco, dell’arma di servizio), le istanze di revoca del secondo provvedimento (ossia quello riguardante il divieto di detenzione di armi da fuoco) risultano essere state entrambe respinte dall’autorità competente.

Il giudizio origina dall’impugnazione di tali dinieghi.

Con sentenza n. 311 del 25 gennaio 2010, Il Tar Campania, nell’accogliere i ricorsi avanzati dall’agente di polizia municipale, ha annullato i provvedimenti con cui il Prefetto aveva opposto il diniego alle istanze di revoca. Secondo il Tar campano, infatti, l’illegittimità del provvedimento prefettizio sussisterebbe sotto il duplice profilo del difetto di motivazione e del fatto, ritenuto evidentemente decisivo, che dal riconoscimento della qualità di agente di pubblica sicurezza discende(rebbe), previa deliberazione del Consiglio comunale, la “facoltà” (i due “possono” contenuti in motivazione tradiscono il permanere di qualche dubbio nel giudice di primo grado) di porto senza licenza dell’arma di servizio.

Al contrario di quanto rilevato dal Tar Campania, la Terza Sezione del supremo consesso amministrativo mostra di non condividere la ricostruzione del tribunale regionale, e fa propri i motivi di ricorso esplicitati dall’amministrazione.

In primo luogo, secondo il Consiglio di Stato, l’autorità prefettizia avrebbe esaurientemente individuato, nell’atto di diniego, le ragioni della mancata revoca: il vigile era stato tratto in arresto, a suo tempo, per tentato omicidio e per aver portato illecitamente in luogo pubblico l’arma di ordinanza; il successivo intervento di un provvedimento di amnistia “non cancella il disvalore della condotta illecita e altamente pericolosa per l’ordine pubblico e la pubblica incolumità tenuta dal XX e non esime l’amministrazione dall’esprimere un giudizio prognostico negativo circa il sicuro affidamento di un corretto uso delle armi da parte del detentore”. L’obbligo di motivazione è stato insomma adeguatamente assolto “con riferimento alla persistenza delle ragioni che avevano determinato il provvedimento di revoca”.

Di maggior interesse, a fini teorico-pratici, è l’accoglimento della tesi, formulata dal ricorrente pubblico, secondo cui v’è un’irriducibile differenza fra i presupposti per l’attribuzione della qualifica di agente di P.S. e quelli che consentono il rilascio del porto d’armi, di talché il riconoscimento del primo status non può “ritenersi assorbente rispetto all’autorizzazione al porto di armi”.

Come ricostruito dal Consiglio di Stato, i requisiti per l’attribuzione al vigile urbano della qualità di agente di P.S. sono quelli individuati dall’art. 5, co. 2, della Legge 65/86 (Ordinamento di polizia municipale). Sono necessari, pertanto, una serie di requisiti, quali: godimento dei diritti civili e politici, insussistenza di condanne a pena detentiva per delitto non colposo, mancata sottoposizione a misure di prevenzione, assenza di provvedimenti di destituzione dai pubblici uffici ovvero di espulsione dalle Forze armate o da Corpi militarmente organizzati.

In presenza di questi requisiti minimali il prefetto, su richiesta del sindaco (il comma 2 parla di “comunicazione”), non può esimersi dall’attribuire la qualifica de qua. La lettera della legge è inequivocabile: sul punto non c’è alcuna discrezionalità, il provvedimento ha carattere vincolato.

Di converso, le autorizzazioni di polizia relative all’autorizzazione alla detenzione delle armi da fuoco trovano la propria disciplina nei capi III e IV del R.D. 773/31 (T.U.L.P.S.). In base agli articoli 11 e 39 viene espressamente riconosciuta la possibilità che il diniego di autorizzazione e/o il divieto di detenzione di armi possa essere fatto valere anche nelle ipotesi di non “buona condotta” (si noti che prima dell’intervento della Corte Costituzionale, con sent. n. 440/93, era gravoso onere del richiedente dimostrare la propria buona condotta) e di una non meglio specificata capacità del detentore di “abusarne”.

Come sottolinea la stessa Sezione, l’ipotesi richiamata consente senza dubbio un’ampia discrezionalità all’autorità prefettizia. Tale discrezionalità, però, trova la propria ratio in ragione dell’estrema pericolosità degli strumenti in questione. Del resto, come sottolineato dallo stesso Consiglio di Stato, in passato, è stato ritenuto legittimo il giudizio di non affidabilità “anche in situazioni che non hanno dato luogo a condanne penali o misure di pubblica sicurezza, ma a situazioni genericamente non ascrivibili a buona condotta” (Cons. Stato, Sez. III, n. 5398/14, e n. 4666/13) e come, a legittimare un provvedimento di divieto di detenzione basti l’emergere di “un insieme di elementi che, valutati globalmente, integrano il venir meno del necessario affidamento per continuare a detenerle” (Cons. Stato, Sez. IV, n. 6288/2007).

Dalla maggior rigorosità dei presupposti richiesti per la concessione del porto d’armi, come evidenziato dal Consiglio di Stato, deriverebbe l’erroneità della decisione di primo grado, che ha ricollegato – in via automatica – tale facoltà al mero riconoscimento all’agente di polizia municipale della qualifica di agente di P.S.

Sempre secondo il Consiglio di Stato, sussistono inoltre una serie di ulteriori elementi che confermerebbero tale impostazione:

(i) il primo, testuale, è che “il porto d’armi può essere non concesso all’agente di polizia municipale per scelta (di carattere generale) del Consiglio comunale, ai sensi dell’art. 5, comma 5, della legge n. 65 del 1986”. Allo stesso modo, il porto d’armi “può anche non essere consentito in favore di un soggetto appartenente alla polizia municipale al quale, come nella fattispecie, è stato inibito il porto d’armi con provvedimento del Prefetto”.

Tale primo argomento escluderebbe, di per sé, qualsiasi automatismo, rimettendo ogni decisione al Consiglio; al contempo, però, la Sezione non individua norma alcuna che vincoli in un senso o nell’altro la scelta consiliare (del resto, il comma 5 recita sinteticamente: “gli addetti ai quali è conferita la qualità di agente di P.S. portano, senza licenza, le armi”).

Tuttavia, va segnalato che il Tar Sicilia ha sollevato, in tempi recenti, questione di legittimità costituzionale a proposito della previsione di cui all’articolo 5 della Legge 65/86, “perché attributiva di un potere all’ente locale in contrasto con le prerogative statali in materia di sicurezza ed ordine pubblico e perché incoerente con il quadro sistematico della legislazione che perfino in un campo assai diverso, quale quello della contrattualistica pubblica, ha posto (o tenta di porre) una serie di barriere all’intrusione di organizzazioni e soggetti sulla cui adamantina qualità è lecito dubitare” (v. Tar Sicilia, Palermo, 24 aprile 2013, n. 1423). Con sentenza n. 220/2012 la Corte Costituzionale ha dichiarato l’inammissibilità del quesito per indeterminatezza e ambiguità.

Dalla pronuncia il Tribunale ha ricavato un implicito sostegno alla tesi secondo cui l’articolo 5, comma 2, non si configurerebbe come norma speciale rispetto alle disposizioni del T.U.L.P.S. in materia di autorizzazioni, e andrebbe perciò interpretato in senso conforme alle prescrizioni contenute nel Testo unico. In altri termini, il conferimento prefettizio della qualità di agente di P.S. al vigile urbano non conseguirebbe alla mera verifica dei presupposti di legge, ma avrebbe contenuto discrezionale, potendo essere negato, ad esempio, per cattiva condotta o disdicevoli frequentazioni. Per stessa ammissione del Tar Sicilia il modello ricostruttivo adottato ha comunque avuto non rari riscontri giurisprudenziali. Ciò nonostante, secondo il Tar “lo stesso principio normativo che impedisce di autorizzare il porto d’armi per la caccia a soggetti che presentino elementi negativi sotto il profilo della sicurezza, dovrebbe non operare quando il medesimo soggetto al quale sia negata quella licenza debba ricevere la qualifica di agente di pubblica sicurezza, che per ragioni di servizio le armi le può evidentemente portare”.

Rimane da chiedersi se sia dunque possibile scongiurare il rischio che un individuo cui sia stato motivatamente rifiutata la licenza di porto d’armi possa, al contrario, svolgere armato le sue funzioni di agente di polizia municipale.

Considerato che dall’art. 5, comma 5, la licenza non è affatto richiesta parrebbe – in astratto – di no. Infatti, la scelta sembra essere demandata all’organo consiliare che, in sede regolamentare, potrà/dovrà tener conto di situazioni di potenziale rischio per l’incolumità pubblica.

Si tratta ictu oculi di una soluzione poco soddisfacente, legata secondo lo scrivente al fatto che - come annota l’estensore della sentenza n. 1270/15 - “lo status di agente di pubblica sicurezza costituisce una prerogativa accessoria ed eventuale rispetto alle funzioni di servizio dell’agente di polizia municipale”. Il richiamo è all’articolo 5, comma 1, della Legge 65, che attribuisce al vigile mere “funzioni ausiliarie di pubblica sicurezza”, da svolgere alle dipendenze (e dunque sotto il pieno controllo, anche per quel che riguarda la disponibilità di armi) della competente autorità di P.S.

Proprio la marginalità/episodicità delle funzioni svolte in materia di pubblica sicurezza potrebbe essere all’origine dell’apparente vuoto normativo. Del resto, come ha recentemente ribadito la medesima Sezione III del Consiglio di Stato (sent. n. 3711/13), “la giurisprudenza di questo Consiglio ha già avuto modo di affermare che le competenze attribuite dall’ordinamento (artt. 3 e 5 della legge 7 marzo 1986, n. 65) al corpo di polizia municipale “consistono, in misura assolutamente prevalente, in compiti di prevenzione e vigilanza sull’osservanza di norme e di regolamenti nei settori di competenza comunale; di accertamento e di contestazione delle eventuali infrazioni; di adozione di provvedimenti sanzionatori” e che “a queste attività si aggiunge l’espletamento di funzioni di polizia giudiziaria, di polizia stradale e, (ma solo) in determinate circostanze, di pubblica sicurezza”“.

 

CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE

Come si è cercato di evidenziare, il mancato coordinamento fra le due discipline normative riportate nel paragrafo che precede, ha ingenerare interrogativi cui il giudicante, talora, è costretto a rispondere piuttosto che de iure condito, a lume di buon senso.

Le sentenze esaminate, tuttavia, ci offrono ulteriori spunti di riflessione, e qualche certezza.

Una di queste – la più significativa, ai fini della presente trattazione – concerne i compiti peculiari dell’agente di polizia municipale, consistenti nell’attività di prevenzione e vigilanza sull’osservanza delle norme nei settori di competenza comunale, nell’accertamento e la contestazione di eventuali infrazioni e nell’adozione dei consequenziali provvedimenti sanzionatori. Tale sembra essere il core business del corpo/servizio di polizia municipale, cui si affiancano attività secondarie (le funzioni di polizia giudiziaria e – forse - stradale) ed eventuali (quelle ausiliarie di P.S.).

Le funzioni riconosciute dalla sentenza n. 3711/13 come fondamentali sono riassumibili nella formula “polizia amministrativa locale”, concetto nettamente distinto da quelli di polizia giudiziaria e pubblica sicurezza. Nonostante la “polizia giudiziaria” e la “pubblica sicurezza” risultino essere concetti tra loro  non perfettamente ‘sovrapponibili’ (dato che il primo pone l’accento sulla repressione di reati già commessi, il secondo sull’attività di prevenzione degli illeciti medesimi e di “neutralizzazione di tutti i pericoli che possono danneggiare, anche solo potenzialmente, la collettività”), in entrambi resta centrale – a differenza della polizia amministrativa locale – la violazione del precetto penale, o per meglio dire di quelle norme penali poste a presidio di beni costituzionalmente rilevanti (la vita, il patrimonio ecc.) che necessitano di una pronta ed efficace tutela, pena il disgregarsi della comunità.

Al contrario, la nozione di polizia amministrativa è più sfumata e composita (probabilmente anche per un minore interessamento della dottrina). La Costituzione del 1948 non menziona neppure la polizia amministrativa, limitandosi ad assegnare alle Regioni (art. 117 1° comma) una competenza legislativa concorrente nella materia della “polizia locale urbana e rurale”. L’articolo 118 completa il quadro, prevedendo l’attribuzione delle funzioni amministrative – in quanto di interesse esclusivamente locale – a Comuni e Province. Trattasi di un ambito abbastanza ristretto che spazia, in ambiente urbano, dalla direzione del traffico veicolare alla repressione – in via amministrativa - di condotte scarsamente compatibili con l’ordinata coesistenza civile, ma comunque non gravi: il potere certificatorio assicura ai vigili urbani la qualità di pubblici ufficiali, ma le attribuzioni risultano nettamente distinte da quelle degli agenti di polizia (e difatti la Legge 121/81 sull’ordinamento di polizia generale manco menziona i primi).

La c.d. “seconda regionalizzazione” (d.P.R. n. 616/77) ha determinato un’importante svolta: con la ritardata attuazione del Titolo V numerose materie passano alle Regioni e agli Enti locali. L’articolo 9, rubricato “polizia amministrativa” prevede la titolarità in capo a Comuni e Province delle funzioni di polizia nelle materie loro attribuite o trasferite; il successivo articolo 19 (stessa rubrica) assegna agli enti funzioni disciplinate dal T.U.L.P.S., escluse quelle riconducibili all’area della pubblica sicurezza.

A seguito di tali modifiche normative sono emerse due questioni, connesse quanto diverse: la prima, relativa alla coincidenza (o meno) fra i concetti di “polizia locale” e di “polizia amministrativa”; le seconda, relativa ai confini tra “polizia amministrativa locale” e “pubblica sicurezza”.

La prima questione viene risolta in questo senso: se per polizia locale si intendiamo i compiti tradizionalmente affidati ai vigili urbani, l’assegnazione di puntuali funzioni aggiuntive – ai sensi del d.P.R. n. 616/77 – comporterebbe una relazione fra le due tipologie di attività di species a genus: la polizia locale va intesa come un sottoinsieme di quella amministrativa, con la precisazione che quest’ultima non si esaurisce a livello territoriale “minore”, dal momento che essa “insegue” le materie, alcune delle quali restano di competenza statale o si regionalizzano. Più corretto è dunque parlare di polizia amministrativa locale, come fa – ad esempio – l’art. 26 della Legge regionale 26/2014 del Friuli Venezia Giulia, che ad abundantiam propone l’endiadi “polizia locale e polizia amministrativa locale”.

Si ritiene oggi che la polizia amministrativa locale comprenda, oltre a quelle urbana e rurale, ulteriori sottocategorie (polizie ambientale, annonaria-commerciale, demaniale, edilizia-urbanistica, metrica, mortuaria, sanitaria, stradale, tributaria e veterinaria). Tale classificazione, però, è di scarso ausilio a fini definitori, dato che se da un lato emerge che l’attività di polizia stradale (all’interno del territorio comunale) può configurarsi come un compito primario del vigile urbano, dall’altro non consente di individuare il minimo comune denominatore della funzione né di distinguerla in maniera netta dalla pubblica sicurezza (e dalla polizia giudiziaria).

In questo quadro, alcune sentenze della Corte Costituzionale hanno avuto il merito di individuare un criterio di riparto “teleologico-finalistico” piuttosto chiaro e soddisfacente (ancorché inevitabilmente empirico).

Con la sentenza n. 218/98, la Consulta ha sottolineato come le attività di pubblica sicurezza riguardino le “misure preventive e repressive dirette al mantenimento dell’ordine pubblico” e, pertanto, si riferiscano alle attività tradizionalmente ricomprese nei concetti di polizia giudiziaria e pubblica sicurezza, mentre quelle di polizia amministrativa concernono le attività di prevenzione e repressione dirette a “evitare danni o pregiudizi che possono essere arrecati a persone o cose nello svolgimento di attività ricomprese nelle materie in cui si esercitano le competenze regionali o locali”, senza che ne risultino lesi o messi in pericolo i beni o gli interessi tutelati in nome dell’ordine pubblico.

In sostanza a fare da spartiacque è il rilievo del bene tutelato.

L’attività di P.S. è volta ad impedire che cives ad arma veniant. L’attività di polizia amministrativa , al contrario, è volta a garantire l’armonica convivenza in seno alla comunità.

Il riformatore del Titolo V della Costituzione ha recepito, nel 2001, il modello proposto dalla Corte. L’articolo 117 Cost. attribuisce, infatti, in via esclusiva allo Stato la regolamentazione di “ordine pubblico e sicurezza”. Quasi in concomitanza con la riscrittura del testo la Corte Costituzionale è tornata sul tema, ribadendo il precedente indirizzo con la sentenza n. 290/2001. “La riserva dello Stato riguarda le funzioni primariamente dirette a tutelare beni fondamentali, quali l’integrità fisica o psichica delle persone, la sicurezza dei possessi ed ogni altro bene che assume primaria importanza per l’esistenza stessa dell’ordinamento”, e non “qualsiasi interesse pubblico alla cui cura siano preposte le pubbliche amministrazioni”.

Ci troviamo di fronte, in ultima analisi, a due categorie di funzioni radicalmente diverse, affidate - di conseguenza - ad attori distinti.

 

 

BIBLIOGRAFIA

N. Furin, Polizia amministrativa e polizia giudiziaria: possono le pretese distinzioni tra queste funzioni limitare le garanzie difensive nell’ambito dell’attività ispettiva e di vigilanza amministrativa?, in Cassazione penale – Anno XXXIX, fasc. 7-9, 1999

O. Ranelletti, La polizia di sicurezza, in Trattato di diritto amministrativo, V. E. Orlando, 1904;

M. S. Giannini, Diritto amministrativo, 1970;

G. Manfredi, La nozione di polizia amministrativa nel diritto italiano, in IUS PUBLICUM NETWORK REVIEW – Report annuale, 1999.

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