Il Tar Puglia sui requisiti dell’atto di revoca di un assessore comunale

Tar Puglia, Bari, Sez. I, 13 gennaio 2015, n. 35

 

Tar Puglia, Bari, Sez. I, 13 gennaio 2015, n. 35

Presidente Corrado; Estensore Allegretta

 

L’atto di revoca della nomina di assessore appare adeguatamente motivato circa i presupposti di legge che ne legittimavano l’adozione, con riferimento di alcune circostanze quali: venir meno del rapporto fiduciario, per aver riscontrato la mancanza di un costante impulso, nel Settore delegato; nell’impartire direttive politiche utili alla efficace operatività amministrativa degli uffici; l’incontestata e ingiustificata assenza dall’ultima seduta consiliare, ove si affrontavano importanti questioni urbanistiche; la necessità di evitare i consequenziali riflessi negativi sull’attività politico - amministrativa complessiva; motivazioni certamente idonee a supportare il giudizio sfavorevole ivi espresso dal Capo dell’Amministrazione locale in ordine alla permanenza delle condizioni per il mantenimento dell’incarico

 

Il procedimento di revoca dell’incarico di assessore non rientra nell’ambito dei procedimenti sanzionatori bensì nell’ambito fiduciario rientrando sia l’affidamento che la revoca dell’incarico tra gli atti di Alta amministrazione, come tali ampiamente discrezionali, senza che sia pertanto necessario un atto dotato di una particolare e dettagliata motivazione, venendo in rilievo valutazioni di opportunità politico-amministrativa rimesse in via esclusiva al vertice politico.

 

In merito alla mancata comunicazione dell'avvio del procedimento di revoca, le prerogative della partecipazione possono essere invocate soltanto qualora l'ordinamento prende in qualche modo in considerazione gli interessi privati in quanto ritenuti idonei ad incidere sull'esito finale per il migliore perseguimento dell'interesse pubblico, mentre tale partecipazione diventa indifferente in un contesto normativo nel quale la valutazione degli interessi coinvolti è rimessa in modo esclusivo al vertice dell'Amministrazione.

 

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

(Sezione Prima)

 

ha pronunciato la presente

SENTENZA

 

sul ricorso numero di registro generale 1175 del 2010, proposto da:

Tommaso Sinesi, rappresentato e difeso dall'avv. Angela Troiano, con domicilio eletto presso l’avv. Gabriele Bavaro in Bari, Via Marchese di Montrone, 106;

 

contro

 

Comune di Canosa di Puglia;

 

nei confronti di

 

Francesco Ventola, Movimento Politico Regionale La Puglia Prima di Tutto;

 

per l'annullamento

 

- del provvedimento emesso in data 25 giugno 2010 dal Sindaco del Comune di Canosa di Puglia (notificato il 26.06.2010, prot.17231) di “revoca dell’atto di nomina del ricorrente ad assessore all’Urbanistica del Comune di Canosa di Puglia nonché di ogni altro atto presupposto connesso e consequenziale e comunque lesivo degli interessi della sfera giuridica del ricorrente, ivi inclusa - ove occorra ed in parte qua - la deliberazione del Consiglio comunale n. 31 del 17.6.2010 di presa d’atto della dichiarazione di sfiducia resa dal capogruppo del Movimento politico regionale la Puglia Prima di Tutto;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore la dott.ssa Maria Grazia D'Alterio.

All'udienza pubblica del giorno 3 dicembre 2014 nessun avvocato è comparso;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

 

FATTO e DIRITTO

 

Il ricorrente impugna, chiedendone l’annullamento, il provvedimento di revoca dell’incarico di assessore all’Urbanistica del Comune di Canosa di Puglia, meglio indicato in epigrafe, asserendone l’illegittimità per violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 7 e 8 della L. 241/90, nonché per eccesso di potere per carenza di istruttoria e per violazione del principio del legittimo contraddittorio. Secondo la prospettazione difensiva del ricorrente, infatti, il provvedimento di revoca assessorile sarebbe illegittimo in quanto non supportato dall’indicazione di specifici fatti e circostanze tali da giustificare e concretizzare l’asserito affievolimento del rapporto di fiducia con il capo dell’Amministrazione locale.

Lamenta, inoltre, la violazione del principio del contraddittorio, per non essergli stato comunicato l’avvio del procedimento di revoca, al fine di poter replicare, sia pure con controdeduzioni scritte.

Rimarca, infine, la violazione dell’art. 14 dello Statuto comunale vigente e dei principi di buon amministrazione, per mancata sottoposizione all’esame del Consiglio comunale della predetta decisione sindacale.

L’Amministrazione intimata non si è costituita in giudizio.

Con ordinanza cautelare n. 604/2010 è stata respinta l’istanza di misure cautelari.

All’udienza del 3 dicembre 2014, la causa è stata riservata per la decisione.

Il Collegio, esaminati gli atti, ritiene che gli argomenti già spesi nel respingere l'istanza cautelare del ricorrente meritino piena conferma e che, pertanto, il ricorso debba essere rigettato in quanto infondato nel merito.

Il censurato provvedimento, diversamente da quanto sostenuto da parte ricorrente, appare adeguatamente motivato circa i presupposti di legge che ne legittimavano l’adozione, con riferimento alle circostanze in esso menzionate: venir meno del rapporto fiduciario, per aver riscontrato la mancanza di un costante impulso, nel Settore delegato al Sinesi, nell’impartire direttive politiche utili alla efficace operatività amministrativa degli uffici; l’incontestata e ingiustificata assenza dall’ultima seduta consiliare, ove si affrontavano importanti questioni urbanistiche; la necessità di evitare i consequenziali riflessi negativi sull’attività politico - amministrativa complessiva; motivazioni certamente idonee a supportare il giudizio sfavorevole ivi espresso dal Capo dell’Amministrazione locale in ordine alla permanenza delle condizioni per il mantenimento dell’incarico fiduciario. A supporto di tale convincimento, si richiama il consolidato orientamento giurisprudenziale, dal quale il Collegio non ravvisa ragioni per discostarsi, che sulla questione relativa ai principi che devono presiedere al relativo procedimento, non tipico sanzionatorio bensì di revoca di incarico fiduciario, ha precisato che, rientrando la revoca assessorile, così come l'affidamento dell'incarico in questione, tra gli atti di alta amministrazione, come tale ampiamente discrezionale, non si richiede che esso sfoci in un atto dotato di una particolare e dettagliata motivazione, venendo in rilievo valutazioni di opportunità politico-amministrativa rimesse in via esclusiva al vertice politico. Dette valutazioni, in quanto afferenti alla rilevanza di fattori non normativamente predeterminati (quali i rapporti con l'opposizione ovvero i rapporti interni alla maggioranza consiliare; esigenze di maggiore operosità ed efficienza in relazione allo specifico settore dell'Amministrazione delegato; l'affievolirsi del rapporto fiduciario tra il singolo assessore e il capo dell'Amministrazione, in forza di fattori più disparati), non devono necessariamente emergere dalla specifica esplicazione dello svolgimento di puntuali situazioni di fatto, addebitabili all’interessato, come invece pure sostenuto dal ricorrente, purché emerga la ragionevolezza delle generali valutazioni di opportunità politica cui si fa rinvio e poste alla base della scelta. Infatti, va rimarcato come la scelta dei singoli assessori sia rimessa dal complesso impianto normativo al solo rappresentante dell’Amministrazione comunale, prevedendo il comma 4 dell’art. 46 D.lgs. 267/2000, che il Sindaco può revocare uno o più assessori, dandone motivata comunicazione al Consiglio Comunale; ciò in ragione della sua diretta responsabilità politica nei confronti dell’assemblea rappresentativa degli interessi della comunità locale, in merito all’individuazione della compagine di cui avvalersi per l'amministrazione dell'ente, in attuazione di uno specifico programma politico-amministrativo.

Proprio in ragione dell'ampia discrezionalità spettante al capo dell'Amministrazione locale, la sindacabilità di tale atto in sede di legittimità è limitata ai profili formali e di manifesta illogicità o irragionevolezza (ex multis, Consiglio di Stato, Sez. V, 23 febbraio 2012 n. 1053; 5 dicembre 2012 n. 6228; 3 aprile 2004, n. 1042; TAR Lazio, Roma, 17 giugno 2009 n. 5732).

Quanto all'ulteriore censura con la quale viene denunciata la mancata comunicazione dell'avvio del procedimento di revoca, il Collegio ritiene utile richiamare il condiviso e peraltro consolidato orientamento giurisprudenziale (Consiglio di Stato, Sez. V, 23 febbraio 2012 n. 1053; 5 dicembre 2012 n. 6228; 23 gennaio 2007 n. 209), che sul punto ha evidenziato come, “in un contesto normativo nel quale la valutazione degli interessi coinvolti è rimessa in modo esclusivo al vertice dell'Amministrazione, con sottoposizione del merito del relativo operato unicamente alla valutazione dell'organo consiliare, non c'è spazio logico, prima ancora che normativo, per dare ingresso all'applicazione dell'istituto partecipativo di cui al citato art. 7, il cui scopo è quello di consentire l'apporto procedimentale da parte del destinatario dell'atto finale al fine di condizionarne il relativo contenuto.

Ed invero, le prerogative della partecipazione possono essere invocate quando l'ordinamento prende in qualche modo in considerazione gli interessi privati in quanto ritenuti idonei ad incidere sull'esito finale per il migliore perseguimento dell'interesse pubblico, mentre tale partecipazione diventa indifferente in un contesto normativo nel quale la valutazione degli interessi coinvolti è rimessa in modo esclusivo al vertice dell'Amministrazione” (cfr. Tar Lazio - Roma, Sez. II, 5 maggio 2014, n. 4637).

Va poi ulteriormente rilevato che, essendo risultate le censure lamentate da parte ricorrente prive di fondamento, alla luce delle motivazioni esposte, l'apporto dell'interessato non avrebbe comunque potuto modificare la gravata decisione, tenuto altresì conto del suo carattere ampiamente discrezionale. Né infine sussisteva alcun obbligo in capo al Sindaco di rimettere la decisione di revoca al preventivo esame ed alla votazione del Consiglio Comunale, sussistendo solo un onere di comunicazione successiva, in forza del richiamato art. 46 T.U.E.L., all'organo consiliare di controllo, il quale potrebbe opporsi, soltanto tramite una mozione di sfiducia, all'atto di revoca.

In conclusione, alla luce delle considerazioni svolte il ricorso in esame deve essere rigettato.

In considerazione della natura, della peculiarità e dell’esito della presente controversia, il Collegio ritiene sussistere gravi ed eccezionali motivi per compensare le spese di lite tra le parti.

 

P.Q.M.

 

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Prima) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 3 dicembre 2014 con l'intervento dei magistrati:

Corrado Allegretta, Presidente

Maria Grazia D'Alterio, Referendario, Estensore

Alfredo Giuseppe Allegretta, Referendario

 

OGGETTO DELLA PRONUNCIA

Con la sentenza in commento, il Giudice Amministrativo pugliese interviene in materia di revoca dell’assessore da parte del Sindaco ex art. 46 comma IV Tuel.

Nella vicenda fattuale vagliata, il ricorrente impugna, chiedendone l’annullamento, il provvedimento di revoca dell’incarico di assessore in un Comune  della Puglia, asserendone l’illegittimità per violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 7 e 8 della L. 241/90, nonché per eccesso di potere per carenza di istruttoria e per violazione del principio del legittimo contraddittorio. Secondo la prospettazione difensiva del ricorrente, infatti, il provvedimento di revoca assessorile sarebbe illegittimo in quanto non supportato dall’indicazione di specifici fatti e circostanze tali da giustificare e concretizzare l’asserito affievolimento del rapporto di fiducia con il capo dell’Amministrazione locale.

Lamenta, inoltre, la violazione del principio del contraddittorio, per non essergli stato comunicato l’avvio del procedimento di revoca, al fine di poter replicare, sia pure con controdeduzioni scritte.

Rimarca, infine, la violazione dell’art. 14 dello Statuto comunale vigente e dei principi di buon amministrazione, per mancata sottoposizione all’esame del Consiglio comunale della predetta decisione sindacale, meramente comunicata, in via successiva, all’organo collegiale elettivo.

 

 

PERCORSO ARGOMENTATIVO

Il Giudice amministrativo rigetta il ricorso muovendo da un excursus sulla natura giuridica della revoca assessorile per poi, affermata la natura di atto amministrativo sub specie di atto  di alta amministrazione, specificare l’atteggiarsi dell’onere motivazionale - cui è necessario adempiere da parte del Sindaco - a corredo del medesimo.

I fondamentali assunti della sentenza sono:

  1. la non necessità di una dettagliata motivazione in presenza di un’incrinazione del rapporto fiduciario tra il Sindaco e l’assessore;
  2. la non necessità dell’avviso di avvio del procedimento stante l’irrilevanza del rapporto partecipativo del revocato a fronte di un atto altamente discrezionale;
  3. la possibilità di una mera comunicazione successiva della revoca al Consiglio Comunale che dispone, quale unico mezzo, della finale e radicale approvazione della mozione di censura.

L’istituto della revoca dell’assessore, normato dall’art. 46 tuel al comma IV, ha invero interessato i giuristi sotto il profilo della corretta individuazione della natura giuridica propria dell’atto in questione. La querelle interpretativa si connota per l’esistenza di due tesi più estreme e di una tesi mediana, oggi largamente maggioritaria in giurisprudenza e condivisa dalla sentenza in commento. Nonostante l’approdo pacifico in giurisprudenza alla tesi che ricostruisce la natura giuridica dell’atto di revoca assessorile quale atto di alta amministrazione, sembra comunque opportuno ricostruire il dibattito pregresso, in cui si distinguono tesi favorevoli alla natura di atto politico da tesi a sostegno della  natura di atto amministrativo tout court, per comprendere le ricadute applicative scaturenti dall’adesione ad una o altra interpretazione e valutare, quindi, l’attuale atteggiarsi del sindacato giurisdizionale- pacificamente ammesso- sulla motivazione dell’atto onde, conclusivamente, riflettere sulla concreta incisività e portata garantistica dell’intervento del giudice in materia. In altri termini, anche alla luce del complessivo quadro giurisprudenziale, si evidenzierà che l’allontanamento dalla tesi della natura dell’atto politico, se certamente porta ad ammettere il ricorso al g.a. avverso la revoca dell’assessore, pure, in alcune pronunce, si traduce nel riconoscimento di un tale spazio di discrezionalità sindacale e depauperamento del ruolo del Consiglio comunale che, di fatto, implica una forte debolezza del sindacato giurisdizionale in materia. In altri arresti, invece, il sindacato del g.a. è piu’ incisivo.

Ciò detto, può introdursi il tema specifico della natura giuridica della revoca dell’assessore.

A tale fine, occorre muovere dal dato di diritto positivo costituito dall’art. 46 TUEL, comma 4. Tale norma prevede che il Sindaco, che pure lo ha nominato, possa revocare l’assessore con provvedimento motivato comunicato al Consiglio.

Sul tema della natura giuridica della revoca dell’ assessore sono state formulate essenzialmente tre tesi giurisprudenziali.

Secondo la prima tesi, l’atto è da considerarsi alla stregua di un normale provvedimento amministrativo e, pertanto, è viziato da violazione di legge ove manchino la motivazione o l’avviso di avvio del procedimento ed è ricorribile presso il g.a. Questa tesi tende a tutelare particolarmente la posizione dell’assessore, destinatario dell’avviso di avvio e delle guarentigie del processo presso il g.a. ; tale tutela, peraltro, si associa alla tutela stessa del principio democratico se si considera che, nei comuni over 15.000 abitanti, ex art 64 commi 2 e 3 tuel, l’assessore che abbia accettato la nomina perde la qualifica di consigliere. Dunque, in questi casi, tutelare l’assessore significa, indirettamente, tutelare la volontà degli elettori. Tale orientamento, tuttavia, è criticato da quanti pongono in evidenza che il Sindaco, direttamente eletto sin dalla riforma del 1993, è titolare di un potere estremamente ampio nella costituzione della Giunta e che il primus actus, cioè la nomina, è certamente un atto politico cui, pertanto, non può fare da contrarius actus una revoca di tipo “tradizionale”, intesa come provvedimento tout court di esercizio del potere di autotutela decisoria proprio della pubblica amministrazione.

Inoltre, si è sostenuto, contro l’esposta tesi, che l’art 46 comma 4  del TUEL prevede, a proposito della revoca assessorile, la sola motivazione al Consiglio e, quindi, esclude, per silentium, la necessità della motivazione all’assessore.

Secondo altra tesi, la revoca dell’assessore è atto politico, quindi atto non assoggettato al sindacato giurisdizionale nè alle regole della legge 241/90. La revoca sarebbe un atto peculiare, com’è la nomina, espressamente disciplinato dall’art. 46 TUEL. La motivazione al Consiglio sarebbe censurabile, quindi, solo in chiave politica, ma non in sede giurisdizionale. Questa tesi, pure minoritaria, è criticata da quanti ritengono l’incostituzionalità dell’atto politico come categoria generale e, più in particolare, escludono che esso possa  trovare spazio presso gli enti locali.

L’atto politico viene definito dai giuristi in modo non sempre univoco. Le difficoltà definitorie, tuttavia, non hanno impedito a taluni autori di elaborare una categoria generale che fa riferimento alla causa oggettivata per cui l’atto politico, soggettivamente amministrativo, sarebbe quello di cura degli interessi supremi dello Stato e sarebbe connotato, a differenza degli atti amministrativi e- specialmente- di quelli di alta amministrazione, da una libertà nei fini non sussistente, in base  al principio di legalità di cui all’ art 97 della Costituzione ed alla stessa teoria della separazione dei poteri, neanche per gli atti amministrativi sommamente discrezionali come, appunto, gli atti di alta amministrazione. Tra le ipotesi applicative, sono definiti politici gli atti emessi in stato di emergenza e quelli di nomina delle più alte cariche pubbliche. Connotati essenziali dell’atto politico sono la non sindacabilità giurisdizionale ed il non assoggettamento dello stesso ai principi ed alle norme del procedimento amministrativo.

L’esclusione del sindacato giurisdizionale si giustifica con il richiamo alla teoria della separazione dei poteri, per cui il giudice non può invadere sfere riservate alle scelte, finalisticamente libere, della pubblica amministrazione nonchè derivanti da valutazioni di merito amministrativo. Il non assoggettamento dell’atto alle regole del procedimento ed, in particolare, all’obbligo di comunicazione di avvio del procedimento ed a quello di motivazione di cui alla legge 241/90, si spiega proprio in ragione dell’ontologica diversità tra l’atto politico e quello amministrativo che è, comunque, vincolato a perseguire il fine, rectius, il pubblico interesse che è sempre già definito dalla legge e, ciò, in forza del principio costituzionale di legalità dell’azione amministrativa.

 Posto che l’atto politico è sottratto al sindacato giurisdizionale, non sono mancate tesi propense a ritenere che la categoria sia da considerarsi illegittima costituzionalmente perché contrastante con l’art. 113 Cost. che prevede, testualmente, al primo comma, “ Contro gli atti della p.a. è sempre ammessa la tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi dinanzi agli organi di giurisdizione ordinaria ed amministrativa”.

Tradizionalmente, infatti, il fondamento normativo dell’atto politico si rinviene in una norma di rango ordinario e previgente rispetto alla Costituzione e, cioè, nell’art. 31 del Testo Unico sul Consiglio di Stato ( n. 1054 del 1924) che recita” Il ricorso al Consiglio di Stato in sede giurisdizionale non è ammesso se trattasi di atti o provvedimenti emanati dal Governo nell'esercizio del potere politico”.

Argomentando a contrario, la norma consentirebbe di escludere il ricorso giurisdizionale per gli atti amministrativi diversi dal provvedimento definitivo. Sennonchè, si è ritenuto che tale norma debba ritenersi contrastante con il 113 Cost. e, pertanto, debba essere disapplicata con conseguente invalidazione della categoria dell’atto politico. A tale tesi, si è obiettato che una norma di rango ordinario possa essere invalidata, nell’ordinamento italiano, solo se in tale senso si pronunci la Consulta essendo inibito un controllo diffuso di costituzionalità. In difetto di tale pronunciamento della Corte Costituzionale, la norma ordinaria andrebbe applicata. Dunque, in base all’orientamento dominante, l’atto politico trova cittadinanza nell’ordinamento italiano e non contrasta con il 113 Cost. in quanto esso è ontologicamente diverso dall’atto amministrativo tout court cui la norma costituzionale si riferisce nel prevedere la ricorribilità in sede giurisdizionale.

 Tuttavia, non può sottacersi un acuto orientamento dottrinario che evidenzia un’aporia dell’ordinamento. Sembra, evidentemente, contraddittorio che l’ordinamento italiano ammetta il sindacato giurisdizionale- della Consulta- sull’atto politico e libero nei fini per eccellenza, cioè la legge proveniente dall’organo collegiale elettivo specchio della democrazia , per poi negare tale sindacato sugli altri atti politici della p.a.

 Altre tesi considerano problematica l’ammissibilità dell’atto politico dell’Ente locale. I sostenitori della tesi negativa affermano che un atto politico dell’ente locale non possa essere ammesso perché non ricorre, per tali enti, la ratio di fondo che giustifica l’atto politico dello Stato e, cioè, il rispetto del principio di separazione dei poteri. Si afferma che l’ente locale svolge solo funzioni amministrative mentre lo Stato svolge quelle legislative, amministrative e giudiziarie e, quindi, che presso l’ente locale non v’è il pericolo che il sindacato giurisdizionale, svolto da autorità statale, invada sfere di competenza dell’amministrazione. Non a caso, la norma del TUCDS fa riferimento agli atti del Governo ove individua gli atti politici.

Tuttavia tale tesi è minoritaria, essendo maggioritaria quella favorevole all’ammissibilità dell’atto politico dell’ente locale in ragione di due considerazioni di fondo. In primis, specie a seguito dell’elezione diretta del Sindaco istituita nel 1993, l’ente locale pare fortemente democratizzato e politicizzato e, in secundis, la Costituzione, riformata nel Titolo V, tende a ribadire la pari dignità dei diversi enti territoriali collocandoli, sia pure con le proprie peculiarità, lungo un continuum logico-funzionale alla luce del principio di sussidiarietà, ex art. 118 Cost. Dunque, se l’atto politico è ammissibile per lo Stato, esso deve essere tale anche per l’ente locale dotato, ormai, di organi direttamente elettivi e rappresentativi.

La terza tesi, maggioritaria, ritiene che la revoca dell’assessore sia un atto di alta amministrazione, cioè atto sommamente discrezionale, ma vincolato nel fine. Da tale inquadramento, deriva l’ammissibilità del sindacato del giudice amministrativo sulla congruità della motivazione al Consiglio prevista dall’art. 46 TUEL comma 4. Da tale motivazione, onde scongiurare un uso distorto, in chiave personalistica, dei poteri sindacali, deve evincersi che la revoca è motivata dal pubblico interesse all’attuazione del programma di governo che gli elettori hanno votato e quell’assessore abbia ostacolato. Si ritiene, tra l’altro, che il contrasto tra l’azione dell’assessore e quella della maggioranza debba derivare da atti dell’amministrazione ( ad esempio, verbali di Giunta) e che non sia sufficiente la polemica a mezzo stampa. Inoltre, il giudice dovrà accuratamente saper distinguere tra la legittima critica all’operato dell’amministrazione, che può anche, dialetticamente, essere interna alla maggioranza, e l’azione di contrasto che leda l’obiettivo dell’attuazione del programma accolto dagli elettori. Dunque, com’è tipico di tutti gli atti amministrativi discrezionali, il g.a. sindacherà la revoca con riferimento al vizio di eccesso di potere. Questi gli approdi della dottrina dominante.

Così ricostruito il dibattito di fondo e, quindi, evidenziato che l’orientamento dominante qualifica la revoca come atto di alta amministrazione, si tenta un raffronto tra la sentenza in commento ed altri orientamenti giurisprudenziali per evidenziare che la revoca assessorile legittima viene, nelle diverse fattispecie concrete, ricostruita in modo diverso sebbene sempre inquadrata nella categoria dell’atto di alta amministrazione. In particolare, Tar Puglia Lecce n. 2692/2014, ha ribadito, sulla scorta di un preciso indirizzo giurisprudenziale (Tar Puglia Lecce, sez. I, n. 831 del 6 marzo 2007, n. 546 del 21 febbraio 2008, n. 593 del 27 marzo 2009 e n. 1620 del 23 giugno 2009), che la revoca dell’Assessore non può essere motivata da ragioni di carattere meramente politico, ma deve necessariamente radicarsi nell’esigenza primaria costituita dal buon andamento dell’organo di gestione, perché “una volta (…) che gli organi del comune si sono costituiti sulla base della legittimazione elettorale, essi devono pur sempre funzionare nell’interesse dell’intera collettività territoriale e nel rispetto del principio di imparzialità e buon andamento (articolo 97 della Costituzione)”. In altri termini, le ragioni meramente politiche si arrestano alla fase costitutiva del “rapporto politico”, cioè alla fase della nomina dell’assessore.

Al riguardo, gli stessi giudici pugliesi (poco tempo prima rispetto alla sentenza in commento) fanno notare che la revoca dell’assessore, secondo l’articolo 46 Tuel, deve essere motivata, e ciò, evidentemente, non per ragioni politiche ma per le comuni esigenze di trasparenza, imparzialità e buon andamento. Le ragioni politiche possono assumere rilievo nella comunicazione della revoca che il Sindaco deve fare al Consiglio comunale: essa può incidere anche su valutazioni relative al rapporto di fiducia politica tra il Consiglio stesso ed il Sindaco. Non sono però tali esigenze quelle poste alla base della motivazione espressamente richiesta dalla norma. Richiedendo una vera e propria motivazione - e non una mera illustrazione anche orale delle ragioni del Sindaco, ove richiesto dal Consiglio, così come può avvenire per le nomine degli assessori - il legislatore dimostra infatti di ricondurre espressamente la revoca degli assessori alle garanzie formali e sostanziali proprie dei provvedimenti amministrativi. Da ciò si deduce agevolmente – ad avviso del Tar Puglia del 2014 - che la revoca sindacale del singolo assessore deve essere ispirata e motivata da ragioni che attengono comunque al buon andamento dell’organo di gestione e non a mere esigenze di partito o di coalizione, che devono restare decisamente sullo sfondo.

Tale orientamento si discosta, evidentemente, dalla sentenza in commento che, per come detto, riduce notevolmente sia il peso del corredo motivazionale che quello del Consiglio Comunale nella dialettica interistituzionale.

 

 

CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE

Conclusivamente, sembra evidente l’esistenza di un contrasto giurisprudenziale sul tema del necessario contenuto della revoca assessorile che, sebbene iscritto nella categoria dell’atto di alta amministrazione, sembra virare, sostanzialmente, verso quella dell’atto politico allorchè la giurisprudenza, come la sentenza in commento, ne ridimensiona significativamente il rilievo della motivazione al Consiglio Comunale. L’allontanamento dalla tesi della natura dell’atto politico, se certamente porta ad ammettere il ricorso al g.a. avverso la revoca dell’assessore, pure, in alcune pronunce, si traduce nel riconoscimento di un tale spazio di discrezionalità sindacale e depauperamento del ruolo del Consiglio comunale che, di fatto, implica una forte debolezza del sindacato giurisdizionale in materia. Quel sindacato, ammesso nell’an dopo il superamento della tesi dell’atto politico, resta debole nel quantum, traducendosi, nella sostanza, in un forte riavvicinamento concettuale tra l’atto di alta amministrazione ed il medesimo atto politico da cui, sul piano puramente teorico, l’orientamento dominante è fuggito. In particolare,pure all’interno della tesi favorevole alla sussunzione della revoca assessorile tra gli atti di alta amministrazione, è dato distinguere orientamenti giurisprudenziali che, come  la sentenza in commento, riducono significativamente sia il rilievo del corredo motivazionale che il ruolo del Consiglio Comunale nel procedimento di revoca, da altri orientamenti, peraltro dello stesso Giudice Amministrativo pugliese, che valorizzano il peso della motivazione conseguenzialmente intensificando il sindacato del g.a. sulla revoca assessorile ed attribuiscono maggiore protagonismo al ruolo del Consiglio Comunale, per come sopra dimostrato.

L’istituto della revoca assessorile, peraltro, si intreccia fortemente con il principio di democrazia legato alla dialettica interna agli organi politici dell’Ente locale. Tanto non solo con riferimento agli equilibri tra Consiglio comunale e Sindaco, ma anche con riferimento alla possibilità, nei Comuni over 15.000 abitanti, di revocare un assessore che, siccome eletto consigliere, abbia dovuto rinunciare alla carica per accettare quella assessorile (art. 64, commi 2 e 3 tuel).

Sarebbe, per le brevi considerazioni svolte, auspicabile un superamento del contrasto giurisprudenziale in materia con più univoca definizione degli spazi di controllo giurisdizionale sull’atto di revoca e del grado di intensità di tale sindacato per ponderare i diversi e confliggenti interessi coinvolti: tutela della discrezionalità sindacale, tutela del ruolo di indirizzo politico del Consiglio comunale, tutela della posizione del singolo assessore. La revoca assessorile, in questa direzione, rappresenta la cartina al tornasole dell’applicazione del principio di democrazia e dell’equilibrio interistituzionale all’interno dell’Ente locale.

 

 

BIBLIOGRAFIA

- F. Caringella, Manuale di diritto amministrativo, Ed. Dike 2015;


 

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