I compiti e le attribuzione della dirigenza pubblica

Corte di Cassazione – sezione lavoro – decisione 16 giugno 2013, n. 13953

Corte di Cassazione  – sezione lavoro – decisione 16 giugno 2013, n. 13953

Presidente Stile; Estensore Berrito

 

 

L'elencazione dei compiti, delle attribuzioni e delle funzioni della dirigenza pubblica di cui agli artt. 16 e 17 del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, non ha carattere tassativo.

 

 

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE LAVORO

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. STILE Paolo - Presidente -

Dott. MAISANO Giulio - Consigliere -

Dott. BERRINO Umberto - rel. Consigliere -

Dott. DORONZO Adriana - Consigliere -

Dott. ARIENZO Rosa - Consigliere -

ha pronunciato la seguente:

sentenza

sul ricorso 11266-2008 proposto da:

MINISTRO DELLA GIUSTIZIA, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO presso i cui Uffici domicilia in ROMA, alla VIA DEI PORTOGHESI n. 12;

- ricorrente -

contro

Z.M. C.F. (OMISSIS), elettivamente domiciliato in ROMA, VIALE ANGELICO 45, presso lo studio dell'avvocato BUCCELLATO FAUSTO, che lo rappresenta e difende unitamente all'avvocato MARCHI LUCA, giusta delega in atti;

- controricorrente -

avverso la sentenza n. 90/2008 della CORTE D'APPELLO di FIRENZE, depositata il 02/01/2008 R.G.N. 1759/2006+1;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 25/02/2014 dal Consigliere Dott. UMBERTO BERRINO;

udito l'Avvocato MAUCERI BARSANTI ISETTA per delega MARCHI LUCA;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. GIACALONE Giovanni che ha concluso per l'inammissibilità o in subordine rigetto.

 

Svolgimento del processo

 

Z.M., funzionario di cancelleria presso il Tribunale dei minori di Firenze (ex 8^ qualifica funzionale e poi "C2"), chiese al giudice del lavoro del Tribunale di Firenze la condanna del Ministero della Giustizia al pagamento delle differenze retributive per lo svolgimento ininterrotto fino al 15 ottobre 2000 delle funzioni superiori dirigenziali di Direttore di cancelleria e di Primo Dirigente in base ad un provvedimento del Presidente del Tribunale del 30/4/1998. Il giudice adito, ritenuto il difetto di giurisdizione per le differenze maturate in relazione alle prestazioni eseguite anteriormente all'1/7/1998, condannò il Ministero convenuto alla corresponsione di quelle spettanti al ricorrente per il periodo successivo fino al 15/10/2000.

A seguito di impugnazione principale del Ministero della Giustizia ed incidentale del dipendente, la Corte d'appello di Firenze, con sentenza del 15/1 - 22/1/2008, ha respinto il gravame proposto dal Ministero, mentre ha parzialmente accolto l'appello incidentale del lavoratore, condannando lo stesso ente al pagamento della somma complessiva di Euro 49.367,79, comprensiva di interessi. La Corte ha spiegato che, ferma restando la decorrenza del diritto in esame dalla data di esercizio delle funzioni superiori e tenuto conto che in siffatta materia la giurisdizione del giudice ordinario decorreva dall'1/7/1998, allo Z. spettava, altresì, la cosiddetta retribuzione di risultato, quale indennità di fonte collettiva dovuta ai dirigenti, posto che la sua assegnazione allo svolgimento di funzioni superiori era stata disposta a causa di una vacanza in organico relativa a posto dirigenziale.

Per la cassazione della sentenza propone ricorso il Ministero della Giustizia con tre motivi.

Resiste con controricorso Z.M., il quale deposita, altresì, memoria ai sensi dell'art. 378 c.p.c..

 

Motivi della decisione

 

1. Col primo motivo il Ministero della Giustizia denunzia la violazione del D.Lgs. n. 165 del 2001, artt. 17 e 52 del D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 69, comma 3, e dell'art. 115 c.p.c., deducendo che era mancata la prova dell'espletamento dell'attività tipica del dirigente di cancelleria da parte dello Z. e che non rilevava la circostanza dell'emissione del provvedimento del 30/4/1998 del Presidente del Tribunale per i minori di Firenze col quale gli erano state conferite le predette funzioni, atteso che il lavoratore non si era fatto carico di allegare e dimostrare la pienezza delle mansioni assegnategli sotto il profilo qualitativo e quantitativo. Quindi, la constatazione che le mansioni svolte dallo Z. corrispondevano ad una sola tra le mansioni attribuite al Dirigente, ovvero la gestione del personale, avrebbe dovuto indurre la Corte d'appello a riformare la decisione di primo grado, tanto più che le attività dal medesimo espletate non erano esattamente coincidenti con l'indicazione contenuta nel D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 17 da considerarsi tassativa ed inderogabile. Aggiunge la difesa erariale che dalla lettura della declaratoria della figura del cancelliere - posizione economica C2 - (così come tratteggiata dal ccnl integrativo del 5.4.2000) emergeva che la gestione del personale rientrava anche nelle attribuzioni proprie di detta figura professionale. Il motivo è infondato.

Anzitutto, va osservato che l'elencazione dei compiti, delle attribuzioni e delle funzioni della dirigenza pubblica, contenuta nel D.Lgs. n. 165 del 2001, artt. 16 e 17 non ha carattere tassativo, così come infondatamente sostenuto dalla difesa dell'ente. Infatti, dalla lettura delle predette norme si evince che il legislatore, nell'attuare il principio di contrattualizzazione del pubblico impiego, ha voluto semplicemente elencare quelle che sono in genere le funzioni dei dirigenti di uffici dirigenziali generali e dei dirigenti, al punto che, prima di procedere ad una tale elencazione, ha ritenuto non a caso di precisare, nella premessa delle stesse disposizioni normative, che i predetti dirigenti esercitano fra gli altri, nell'ambito di quanto stabilito dall'art. 4, i compiti ed i poteri di seguito indicati negli stessi artt. 16 e 17 del menzionato D.Lgs..

Inoltre, di recente, questa Corte (Cass. Sez. lav. n. 18808 del 7/8/2013) ha avuto modo di affermare che "in materia di pubblico impiego contrattualizzato, lo svolgimento di fatto di mansioni proprie di una qualifica - anche non immediatamente - superiore a quella di inquadramento formale comporta in ogni caso, in forza del disposto del D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165, art. 52, comma 5, il diritto alla retribuzione propria di detta qualifica superiore - e tale diritto non è condizionato alla sussistenza dei presupposti di legittimità di assegnazione delle mansioni o alle previsioni dei contratti collettivi, nè all'operativa del nuovo sistema di classificazione del personale introdotto dalla contrattazione collettiva, posto che una diversa interpretazione sarebbe contraria all'intento del legislatore di assicurare comunque al lavoratore una retribuzione proporzionata alla qualità del lavoro prestato, in ossequio al principio di cui all'art. 36 Cost.". Tale pronunzia si pone nel solco delineato dalle Sezioni Unite di questa Corte, con la sentenza n. 25837 dell'11/12/07, con la quale si è statuito che " in materia di pubblico impiego contrattualizzato - come si evince anche dal D.Lgs. n. 29 del 1993, art. 56, comma 6, nel testo, sostituito dal D.Lgs. n. 80 del 1998, art. 25 e successivamente modificato dal D.Lgs. n. 387 del 1998, art. 15 ora riprodotto nel D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 32 l'impiegato cui sono state assegnate, al di fuori dei casi consentiti, mansioni superiori (anche corrispondenti ad una qualifica di due livelli superiori a quella di inquadramento) ha diritto, in conformità alla giurisprudenza della Corte costituzionale (tra le altre, sentenze n. 908 del 1988; n. 57 del 1989; n. 236 del 1992; n. 296 del 1990), ad una retribuzione proporzionata e sufficiente ai sensi dell'art. 36 Cost.; che deve trovare integrale applicazione -senza sbarramenti temporali di alcun genere - pure nel pubblico impiego privatizzato, sempre che le mansioni superiori assegnate siano state svolte, sotto il profilo quantitativo e qualitativo, nella loro pienezza, e sempre che, in relazione all'attività spiegata, siano stati esercitati i poteri ed assunte le responsabilità correlate a dette superiori mansioni." (in senso conf. v. anche Cass. Sez. Lav. n. 27887 del 30/12/2009).

Ebbene, nel caso concreto la Corte di merito, con accertamento immune da vizi logico-giuridici, ha potuto verificare che le superiori mansioni dirigenziali vennero svolte da Z.M. con pienezza sulla scorta del rilievo che era incontestato che il Direttore di cancelleria ed il Primo Dirigente rivestivano fisiologicamente la qualifica dirigenziale e che era stato ampiamente provato che per circa due anni e mezzo il predetto lavoratore aveva svolto tutti i compiti propri del Dirigente.

2. Col secondo motivo è dedotta la violazione del CCNL del Comparto Ministeri stipulato il 16.2.1999, con riguardo all'art. 13, oltre che del contratto integrativo per il personale dell'Amministrazione Giudiziaria 1990/2001 sottoscritto il 5.4.2000. In particolare sì sostiene che il D.P.R. 8 maggio 1987, n. 266, art. 20 prevedeva, tra le funzioni proprie della 9^ qualifica funzionale, sia la sostituzione del dirigente, in caso di sua assenza o impedimento, sia la reggenza dell'ufficio in attesa della destinazione del dirigente titolare. Aggiunge il ricorrente che secondo il nuovo ordinamento professionale del personale del settore amministrativo-giudiziario previsto dal CCNL del 19/2/1999 e dall'accordo integrativo del Ministero della Giustizia del 5/4/2000, detta funzione vicaria del dirigente, pur continuando ad essere attribuita agli ex direttori di cancelleria - 9^ qualifica funzionale, ora Area funzionale C, posizione economica C3, viene introdotta per i dipendenti appartenenti alla posizione economica C2, ossia per l'ex funzionario di cancelleria 8^ qualifica funzionale.

Tanto premesso, la difesa del Ministero adduce che sarebbe da escludere l'applicazione in favore del dipendente del trattamento retributivo dirigenziale in considerazione delle seguenti circostanze:- Il CCNL per il comparto dei Ministeri del 16.2.1999 aveva previsto l'accorpamento (art. 13) delle preesistenti nove qualifiche funzionali in tre aree (nella fattispecie viene in rilievo l'area "C", comprendente i livelli dal 7^ al 9^); il personale in servizio era stato inquadrato in dette aree in base alla precedente qualifica ed al precedente profilo professionale di appartenenza; il contratto integrativo per il personale dell'amministrazione giudiziaria del 5.4.2000 aveva specificato il sistema di classificazione descrivendo i contenuti di ciascuna posizione economica nell'ambito dell'area funzionale di appartenenza; in particolare, tale contratto aveva inquadrato i funzionari di cancelleria della ottava qualifica funzionale nella figura professionale del cancelliere in posizione economica C2; in detto accordo era precisato che l'istituto delle mansioni superiori non si applicava alle funzioni dirigenziali poichè disciplinate da apposito contratto e si ribadiva che nella competenza del cancelliere in posizione economica C2 era compresa l'attività di direzione degli uffici di cancelleria (quando l'attività medesima non era riservata a professionalità appartenenti al ruolo dirigenziale), nonchè l'attività vicaria del dirigente; la differenza di trattamento economico con la qualifica superiore presupponeva due trattamenti omogenei, mentre nella fattispecie ciò non era possibile in considerazione della peculiarità della struttura della retribuzione del dirigente, le cui voci non erano comparabili con quelle di cui si componeva lo stipendio spettante al dipendente, come lo Z., dell'area "C"; ciò era tanto vero al punto che per il personale dirigenziale era stata prevista, nell'ambito dell'intervenuta privatizzazione del pubblico impiego, una contrattazione separata;

infatti, per il personale dirigenziale era applicabile la disciplina contrattuale contenuta nel contratto collettivo nazionale del personale dirigente dell'area 1, sottoscritto il 5.4.2001, mentre la posizione dello Z. rientrava nella previsione contrattuale del CCNL del comparto Ministeri sottoscritto il 16.2.1999.

Da tutto ciò conseguiva, secondo la difesa erariale, che l'asserito svolgimento di mansioni dirigenziali da parte dello Z. rientrava, per ciò che concerneva il periodo 23.11.1998 - 5.4.2000 anteriore all'entrata in vigore del contratto integrativo, nelle attività proprie del direttore di cancelleria, mentre per il periodo successivo la funzione vicaria del dirigente era ricompresa tra le attività proprie della figura professionale di appartenenza del medesimo dipendente. Il motivo è infondato.

Invero, la Corte d'appello ha ritenuto, all'esito della valutazione del materiale probatorio adeguatamente scrutinato e con corretta argomentazione logico-giuridica, che la fattispecie in esame non poteva essere definita come semplice esercizio di funzioni vicarie, cioè di funzioni svolte in assenza del dirigente titolare temporaneamente impedito, assenza che rappresenta una situazione ben diversa da quella scaturente dalla vacanza del posto in organico come quella concretizzatasi nel caso in esame, per cui l'appellato, essendo risultato destinatario di assegnazione in occasione di vacanza di posto in organico, aveva, comunque, diritto alle corrispondenti differenze retributive.

D'altra parte, questa stessa Corte ha già avuto modo di precisare (Cass. Sez. Lav. n. 7823 del 28/3/2013) che "in tema di impiego pubblico contrattualizzato, l'assegnazione temporanea, ma per lunghi periodi, delle funzioni di reggente dell'ufficio di assegnazione per la vacanza del posto di dirigente, che rientra nell'ambito di applicazione dal D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165, art. 52, comma 5, attribuisce al lavoratore il diritto alla differenza di trattamento economico previsto per la qualifica superiore ricoperta, restando escluso che tale disciplina possa essere diversamente regolata dalla contrattazione collettiva, la quale, ai sensi del comma 6 del citato art. 52, può regolare diversamente i soli effetti di cui ai commi 2, 3 e 4 della disposizione, e non anche quelli di cui al comma 5, non richiamato." Infatti, il D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 52, commi 2, 3 e 4 concernono l'ipotesi dell'assegnazione del prestatore di lavoro, per obiettive esigenze di servizio, a mansioni proprie della qualifica immediatamente superiore, mentre il quinto comma, pur stabilendo che al di fuori della suddetta ipotesi di cui al secondo comma è nulla l'assegnazione a mansioni proprie di una qualifica superiore, stabilisce che al lavoratore è corrisposta la differenza di trattamento economico con la qualifica superiore.

Egualmente infondato è il richiamo operato dal ricorrente alla norma di cui al D.P.R. n. 266 del 1997, art. 20 atteso questa Corte (Cass. Sez. 6 - Ordinanza n. 12193 del 6/6/2011) ha avuto occasione di precisare che in tema di impiego pubblico contrattualizzato, il D.P.R. 8 maggio 1987, n. 266, art. 20 (contenente le norme risultanti dalla disciplina prevista dall'accordo del 26 marzo 1987 concernente il comparto del personale dipendente dei Ministeri), in tema di reggenza da parte del personale appartenente alla nona qualifica funzionale del pubblico ufficio sprovvisto temporaneamente del dirigente titolare, deve essere interpretato, ai fini del rispetto del canone di ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost. e dei principi generali di tutela del lavoro (artt. 35 e 36 Cost.art. 2103 cod. civ. e D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 52), nel senso che l'ipotesi della reggenza costituisce una specificazione dei compiti di sostituzione del titolare assente o impedito, contrassegnata dalla straordinarietà e temporaneità ("in attesa della destinazione del dirigente titolare"), con la conseguenza che a tale posizione può farsi luogo in virtù della suddetta specifica norma regolamentare, senza che si producano gli effetti collegati allo svolgimento di mansioni superiori, solo allorquando sia stato aperto il procedimento di copertura del posto vacante e nei limiti di tempo ordinariamente previsti per tale copertura, cosicchè, al di fuori di tale ipotesi, la reggenza dell'ufficio concreta svolgimento di mansioni dirigenziali.

3. Col terzo motivo la difesa del ricorrente denunzia la violazione del D.Lgs. n. 387 del 1998 sostenendo che la Corte d'appello ha errato nel riconoscere le spettanze dall'1/7/1998, data anteriore a quella del 23/11/1998 in cui entrava in vigore il predetto decreto legislativo che abrogava la precedente disposizione normativa di cui al D.Lgs. n. 29 del 1993, art. 56contenente il divieto di corresponsione della retribuzione corrispondente alle mansioni superiori. Il motivo è infondato.

Al riguardo si è, infatti, già statuito (Cass. Sez. 6 - L, Ordinanza n. 12193 del 6/6/2011) che "nel pubblico impiego privatizzato il divieto di corresponsione della retribuzione corrispondente alle mansioni superiori, stabilito dal D.Lgs. n. 29 del 1993, art. 56, comma 6 come modificato dal D.Lgs. n. 80 del 1998, art. 25 è stato soppresso dal D.Lgs. n. 387 del 1998, art. 15 con efficacia retroattiva, atteso che la modifica del comma 6 ultimo periodo disposta dalla nuova norma è una disposizione di carattere transitorio, non essendo formulata in termini atemporali, come avviene per le norme ordinarie, ma con riferimento alla data ultima di applicazione della norma stessa e quindi in modo idoneo a incidere sulla regolamentazione applicabile all'intero periodo transitorio. La portata retroattiva della disposizione risulta peraltro conforme alla giurisprudenza della Corte costituzionale, che ha ritenuto l'applicabilità anche nel pubblico impiego dell'articolo 36 della Costituzione, nella parte in cui attribuisce al lavoratore il diritto a una retribuzione proporzionale alla quantità e qualità del lavoro prestato, nonchè alla conseguente intenzione del legislatore di rimuovere con la disposizione correttiva una norma in contrasto con i principi costituzionali."(conf. a Cass. Sez. lav. n. 9130/2007).

In definitiva, il ricorso va rigettato e le spese del presente giudizio, liquidate come da dispositivo, vanno poste a carico del Ministero rimasto soccombente.

 

P.Q.M.

 

La Corte rigetta il ricorso. Condanna il ricorrente al pagamento delle spese del presente giudizio nella misura di Euro 3500,00 per compensi professionali e di Euro 100,00 per esborsi, oltre accessori di legge.

Così deciso in Roma, il 25 febbraio 2014.

Depositato in Cancelleria il 19 giugno 2014

 

BREVI ANNOTAZIONI

 

 

  • L’OGGETTO DELLA PRONUNCIA

 

Con la pronuncia in esame la Corte di Cassazione ha confermato gli orientamenti giurisprudenziali e dottrinali prevalenti in tema di compiti e funzioni della dirigenza pubblica.

 

  • IL PERCORSO ARGOMENTATIVO

 

La questione trae origine dalla richiesta di riconoscimento della mansioni superiori dirigenziali.

La difesa dell’Ente, chiamato in causa dal ricorrente, ha sostenuto che, nonostante il decreto di nomina a dirigente, “il lavoratore non si era fatto carico di allegare e dimostrare la pienezza delle mansioni assegnategli sotto il profilo qualitativo e quantitativo ”.  Inoltre, le mansioni svolte, sempre a detta della medesima difesa, non corrispondevano esattamente all’elencazione tassativa di cui all’art.  17 del D.Lgs 165/2001.  

La Cassazioni, quindi, respingendo tale assuntio, ha confermato l’orientamento interpretativo prevalente per il quale i compiti e le funzioni dirigenziali di cui agli artt. 16 e 17 del D.Lgs. 165/2001 non hanno carattere tassativo.

 

 

  • CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE

 

 

Quanto all’elencazioni delle funzioni dirigenziale di cui agli artt. 16 e 17 del D.Lgs. 165/2001, vanno fatte alcune considerazioni.

L’art. 16 del D.Lgs. 165/2001 si inserisce nel solco tracciato dal principio della separazione tra attività di indirizzo politico e di controllo e attività di gestione amministrativa, contenuto dell’art. 4 dello stesso D.Lgs. 165/2001.

L’elencazione delle funzioni descritte dalla norma in esame, così come dal successivo art. 17 per i dirigenti di uffici di livello inferiore, è meramente esemplificativa, poiché per attribuzioni dirigenziali si devono intendere tutte quelle che rientrano nell’ambito del predetto art. 4. Infatti, il comma 1 dell’art. 16 dispone che “I dirigenti di uffici dirigenziali generali, comunque denominati, nell'ambito di quanto stabilito dall'articolo 4 esercitano, fra gli altri, i seguenti compiti e poteri […]”. Analogamente è disposto nel comma 1 dell’art. 17.

Le funzioni dei dirigenti possono essere suddivise in tre grandi categorie:

1)     funzioni di direzione di uffici;

2)     funzioni di consulenza;

3)     funzioni ispettive.

La funzione di direzione degli uffici si articola in due grossi blocchi:

  a)le attività di interazione con gli organi di direzione politica, che hanno anche compiti propulsivi dell’esercizio dell’indirizzo politico-amministrativo stesso;

  b)le attività di gestione del personale, dei rapporti sindacali e dell’organizzazione degli uffici e di amministrazione concreta riguardanti la gestione, sul versante interno ed esterno.

Alle funzioni inerenti la direzione sono dedicati gli artt. 16 e 17 del D.Lgs 165/2001, le funzioni di verse da quelle di direzione sono disciplinate dall’art. 19, comma 10 del medesimo D.Lgs. 165/2001. Tale ultima disposizione, stabilisce, infatti, che “ I dirigenti ai quali non sia affidata la titolarità di uffici dirigenziali svolgono, su richiesta degli organi di vertice delle amministrazioni che ne abbiano interesse, funzioni ispettive, di consulenza, studio e ricerca o altri incarichi specifici previsti dall'ordinamento, ivi compresi quelli presso i collegi di revisione degli enti pubblici in rappresentanza di amministrazioni ministeriali”.

L’individuazione delle funzioni dirigenziali risponde all’esigenza di organizzare e razionalizzare la pubblica amministrazione e raffigura un nuovo modo di concepire il ruolo del dirigente, improntato ad una logica privatistica di valutazione del rapporto tale da far emergere quei profili di responsabilità propri delle funzioni dirigenziali.

          

 

  BIBLIOGRAFIA

 

F. Caringella, Manuale di diritto amministrativo, II. Il procedimento amministrativo, Roma, 2012, pag. 730;

F. Caringella, C. Silvestro, F. Vallacqua, Codice del pubblico impiego, Roma, 2012, pagg. 234-244.

C. D’Orta, Commento agli artt. 16 e 17, in A. Corpaci - M. Rusciano - L. Zoppoli (a cura di), La riforma dell’organizzazione, dei rapporti di lavoro e del processo delle amministrazioni pubbliche,  in Nuove Leggi civili, 1999, 5-6, pag. 1147.  

 

 

 

 

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