Giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo per le controversie concernenti contributi e finanziamenti pubblici.

Tar Puglia – Lecce sez. I – sentenza 28 gennaio 2013, n. 203 Presidente Cavallari, Estensore Esposito

 

Per le controversie in materia di revoca di contributi pubblici va affermata la giurisdizione amministrativa esclusiva in base all’art. 133, primo comma, lettera b), del codice del processo amministrativo, che affida al G.A. "le controversie aventi ad oggetto atti e provvedimenti relativi a rapporti di concessione di beni pubblici". E ciò in quanto l’erogazione del pubblico denaro riveste la forma della concessione (dovendosi valorizzare il dato normativo proveniente dall’art. 12 della legge 7 agosto 1990, n. 241, che chiaramente si riferisce per l’appunto alla "concessione di sovvenzioni, contributi, sussidi ed ausili finanziari"), non potendosi neanche dubitare che trattasi della concessione di un bene pubblico, tale essendo il denaro della collettività.

 

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

Lecce - Sezione Prima

 

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 164 del 2012, proposto da:

Oleificio Coop. di Ruffano Soc. Cooperativa, rappresentata e difesa dagli avv.ti Federico Massa e Domenico Mastrolia, con domicilio eletto presso lo studio in Lecce, via Montello n. 13/a;

contro

Ministero dello Sviluppo Economico, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliata in Lecce, via F. Rubichi n. 23;

Provincia di Lecce, rappresentata e difesa dagli avv.ti Francesca Testi e Maria Giovanna Capoccia, con domicilio eletto presso l'Avvocatura provinciale in Lecce, via Umberto I n. 13;

nei confronti di

Centrobanca spa, non costituita in giudizio;

per l'annullamento

della nota prot. n. 0036842 del 25.10.2011, conosciuta solo in data 14.11.2011, con la quale il Ministero dello Sviluppo Economico ha comunicato alla società ricorrente che "con decreto n. 9700 del 6.9.2011 sono state revocate le agevolazioni concesse alla ditta in oggetto ai sensi della legge 662/96"; del decreto ministeriale n. 9700 del 6.9.2011; di ogni altro atto presupposto, consequenziale o comunque connesso, e ove occorra della nota prot. n. 40466 del 29.8.2006, con cui la Provincia di Lecce, Ufficio Patto Territoriale, chiedeva al Ministero per lo Sviluppo Economico l'avvio del procedimento di revoca delle agevolazioni finanziarie concesse all'Oleificio Cooperativo di Ruffano.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dello Sviluppo Economico e della Provincia di Lecce;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore per l'udienza pubblica del giorno 24 ottobre 2012 il dott. Giuseppe Esposito e uditi per le parti l'avv. Domenico Mastrolia, anche in sostituzione dell'avv. Federico Massa, l'avv. Maria Giovanna Capoccia e l'avvocato dello Stato Giovanni Pedone;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO

L’Oleificio Cooperativo di Ruffano chiedeva il 10/2/2000 di fruire delle agevolazioni finanziarie previste dal Patto territoriale dell’agricoltura, caccia e pesca della Provincia di Lecce (di cui alla legge n. 662/96, alla delibera CIPE n. 127/98 e al D.M. 1/12/1999), per la realizzazione di un sistema di vasche di decantazione, volto al miglioramento delle tecniche di trasformazione delle olive con la depurazione delle acque di vegetazione.

Il programma di investimenti era positivamente valutato dall’Istituto di credito convenzionato Centrobanca spa, per una spesa di € 370.686,93 a carico dello Stato, ed andava completato entro il termine del 4/4/2004 (48 mesi dall’inizio dell’istruttoria); si espone in ricorso che, erogata la prima tranche corrispondente al 50% del totale del finanziamento, nei due anni dall’avvio veniva realizzata la metà delle opere previste.

Il 30/11/2002 l’area veniva sottoposta a sequestro a seguito di sopralluogo della Polizia provinciale, per violazione dell’art. 51 del d.lgs. n. 22 del 1997 (attività di gestione di rifiuti non autorizzata), e dissequestrata con sentenza della Sezione di Casarano del Tribunale di Lecce n. 479/04, depositata il 3 gennaio 2005, che subordinava la misura alla bonifica del sito, entro sei mesi dal passaggio in giudicato della pronuncia.

Il ricorrente osserva che, pertanto, l’area non era nella sua disponibilità dal 30/11/2002 al 3/1/2005, nonché per gli ulteriori sei mesi occorrenti alla bonifica.

Il 24/11/2003 aveva perciò chiesto la proroga di un anno del termine di ultimazione dell’iniziativa, la quale veniva concessa con provvedimento prot. n. 63755 del 9/12/2003 della Provincia di Lecce, soggetto responsabile del Patto territoriale, rinvenendo l’esistenza di giustificati motivi dipendenti da una causa di forza maggiore.

Nel frattempo, con circolare n. 1238997 del 24/11/2004 il Ministero delle Attività Produttive aveva introdotto l’ulteriore possibilità di avvalersi della sospensiva dei termini (in aggiunta alla proroga accordabile per una sola volta), commisurata alla durata effettiva dell’impedimento e per non più di dodici mesi.

Su istanza del ricorrente, con nota del 24/2/2005 la Provincia proponeva la concessione anche della sospensiva dei termini di completamento al Ministero, che comunicava il 3/11/2005 di riservarsi la decisione, in attesa di conoscere il parere dello stesso soggetto responsabile.

Quest’ultimo esprimeva avviso favorevole ma, ciò nonostante, con provvedimento del 6/7/2006 (pervenuto alla Provincia il 13/7/2006), il Ministero dello Sviluppo Economico negava l’autorizzazione, considerando che: "Poiché sussistono le violazioni di norme di tutela ambientale si conferma quanto comunicato con nota n. 1238997 del 25 novembre 2005 [recte, 2004] che non è possibile concedere la sospensiva dei termini".

Il 24/7/2006 la Provincia richiedeva quindi all’Oleificio l’inoltro della documentazione finale di spesa e, non ottenendo riscontro, con nota prot. n. 40466 del 29/8/2006 richiedeva al Ministero l’avvio del procedimento di revoca dell’agevolazione.

Il diniego ministeriale alla concessione della sospensione dei termini e quest’ultima nota della Provincia di Lecce sono stati impugnati ricorso R.G. 1636/2006, chiamato alla stessa udienza pubblica.

Infine, con decreto del 6/9/2011, il Ministero ha revocato le agevolazioni concesse, sulla base della corrispondente richiesta di cui alla nota n. 58487 del 20/7/2009 della Provincia di Lecce, "per mancati riscontri sull’ultimazione dell’iniziativa".

Avverso la nota della Provincia ed il provvedimento di revoca adottato dal Ministero è stato proposto il presente ricorso, deducendo con unico motivo la violazione e falsa applicazione dell’art. 9 del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 123 in combinato disposto con gli artt. 12 e 12-ter del decreto 31 luglio 2000, n. 320, nonché l’eccesso di potere per illogicità manifesta, travisamento dei fatti, carenza di istruttoria, difetto, illogicità e contraddittorietà della motivazione.

Si sostiene che la revoca è stata disposta per la mancanza di riscontri sull’ultimazione dell’iniziativa, senza considerare che ciò è dipeso dalle suddette vicende e dalla conseguente impossibilità sopravvenuta di eseguire parte delle opere finanziate, realizzate all’incirca per il 50%, per cui non si giustifica la revoca dell’intero finanziamento (poiché l’art. 9 del d.lgs. n. 123/98 stabilisce che si procede alla revoca "proporzionale all’inadempimento riscontrato").

Si aggiunge che non vengono esplicitate le motivazioni che inducono a revocare il beneficio ad undici anni dalla concessione, omettendo di evidenziare gli aspetti e le fasi del progetto non completati, il rilievo da attribuire alla mancata ultimazione e le ragioni che l’hanno determinata, nonché quelle che impongono la revoca totale pur se il progetto è stato parzialmente realizzato.

Il Ministero dello Sviluppo Economico si è costituito in giudizio e ha chiesto che il ricorso sia dichiarato irricevibile, inammissibile e, gradatamente, rigettato.

Anche la Provincia di Lecce si è costituita in giudizio, chiedendo a sua volta il rigetto del ricorso ed eccependo il difetto di giurisdizione nel controricorso depositato.

L’istanza cautelare è stata accolta con ordinanza del 23 febbraio 2012 n. 161.

La difesa erariale ha prodotto documentazione e memoria difensiva, alla quale la ricorrente ha replicato con proprio scritto difensivo.

All’udienza pubblica del 24 ottobre 2012 il ricorso è stato assegnato in decisione.

DIRITTO

1.- Va preliminarmente disattesa l’eccezione di difetto di giurisdizione.

Nella materia è riscontrabile un indirizzo della giurisprudenza amministrativa (ancora di recente manifestato: cfr. TAR Sicilia – Sez. II, 3 aprile 2012 n. 675; TAR Campania – Sez. III, 31 gennaio 2012 n. 497; TAR Lazio – Sez. III-ter, 30 gennaio 2012 n. 984) che, facendo leva sull’ordinario criterio di riparto secondo la posizione giuridica vantata, riconosce la giurisdizione del G.A. solo qualora sia esercitato il potere di autotutela (per mancanza dei presupposti per la concessione del contributo o in seguito a una rinnovata valutazione dell’interesse pubblico), mentre la esclude in favore del G.O. allorquando il provvedimento (comunque denominato ed indipendentemente dal momento in cui interviene) imputi al beneficiario l’inadempimento alle obbligazioni assunte, ritenendo in questo caso che l’interesse a conservare il beneficio abbia consistenza di diritto soggettivo.

Tale indirizzo si richiama ai pronunciamenti della Corte di Cassazione, che a sua volta ha posto l’accento sulla circostanza che, dopo l’erogazione del beneficio, la verifica ed il controllo sugli obblighi del concessionario attengono alla fase di esecuzione del rapporto, fondando su tale aspetto la giurisdizione del Giudice ordinario.

Il Collegio non condivide l’orientamento così espresso.

Premesso che, talvolta, non è agevole distinguere se il provvedimento amministrativo che dispone la revoca delle agevolazioni si basi sulla mancanza di un requisito previsto o non, piuttosto, sull’inadempimento del beneficiario, il richiamato indirizzo crea il rischio di suddividere tra i plessi la giurisdizione sulla medesima vicenda, tutte le volte in cui il ritiro della concessione del denaro pubblico sia dovuto ad entrambi i fattori, come di fatto accaduto (vedi TAR Lazio – Latina, 20 giugno 2008 n. 770), ponendo seri dubbi sulla capacità di assicurare in tal caso la pienezza ed effettività della tutela, secondo il principio ora codificato dall’art. 1 cpa.

Indipendentemente da ciò (che pure assume un rilievo non trascurabile), ad avviso del Collegio va affermata in materia la giurisdizione amministrativa esclusiva in base all’art. 133, primo comma, lettera b), del codice del processo amministrativo, che affida al G.A. "le controversie aventi ad oggetto atti e provvedimenti relativi a rapporti di concessione di beni pubblici".

E ciò in quanto l’erogazione del pubblico denaro riveste la forma della concessione (occorrendo valorizzare il dato normativo proveniente dall’art. 12 della legge 7 agosto 1990, n. 241, che chiaramente si riferisce per l’appunto alla "concessione di sovvenzioni, contributi, sussidi ed ausili finanziari"), non potendosi neanche dubitare che trattasi della concessione di un bene pubblico, tale essendo il denaro della collettività.

2.- Nel merito, il ricorso è fondato.

La revoca delle agevolazioni è stata disposta ai sensi dell’art. 12, terzo comma, del D.M. 31 luglio 2000, n. 320 (Regolamento concernente: "Disciplina per l'erogazione delle agevolazioni relative ai contratti d'area e ai patti territoriali"), il quale dispone che:

"Fermo restando quanto previsto dall'art. 9 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 123, il Ministero del tesoro, del bilancio e della programmazione economica, anche su segnalazione del Responsabile unico o del Soggetto responsabile, provvede alla revoca delle agevolazioni alle imprese beneficiarie, nei seguenti casi:

(…)

e ) qualora l'iniziativa non venga ultimata entro quarantotto mesi dalla data di inizio dell'istruttoria, convenzionalmente identificata con la data di presentazione della relativa richiesta, salvo che il termine stesso sia prorogato; la proroga può essere concessa una sola volta e per un periodo non superiore a dodici mesi; …".

Nella fattispecie in esame, il Collegio deve riproporre le considerazioni svolte per la decisione dell’antecedente ricorso R.G. 1636/2006 (trattato alla stessa udienza pubblica), rivolto avverso la decisione ministeriale di non concedere, oltre alla proroga, anche la sospensione dei termini, secondo quanto stabilito con circolare prot. n. 1238997 del 25 novembre 2004 del Ministero delle Attività Produttive.

Occorre quindi ripetere che, con quest’ultimo atto, il Ministero ha inteso far fronte alle richieste dei soggetti responsabili dei Patti territoriali, "per ulteriori proroghe motivate da particolari situazioni imprevedibili", tra le quali andava annoverata il sequestro, ad opera della Magistratura penale, dell’area su cui l’Oleificio aveva in programma di realizzare il sistema di vasche di decantazione (si ribadisce in questa sede che, in base alla richiamata Circolare, la previsione del sequestro è fattore idoneo a giustificare la sospensione dei termini, poiché con esso viene sottratta la disponibilità del bene ed è, quindi, materialmente impossibile dare corso al progetto, come accade per le altre situazioni prefigurate nella Circolare: calamità naturali; delocalizzazione per nuove previsioni urbanistiche; reperimento di beni archeologici con il blocco dell’iniziativa).

Se, quindi, l’Oleificio avesse beneficiato prontamente della sospensione dei termini (proposta al Ministero dalla Provincia, su sua richiesta, con nota del 24/2/2005), avrebbe avuto a disposizione un arco di tempo per condurre a termine l’iniziativa (dalla scadenza prorogata al 4/4/2005 e per un ulteriore anno), mentre la sospensione è stata accordata solo l’11/5/2007, dopo la pronuncia cautelare del Consiglio di Stato, rendendo eccessivamente onerosa – a detta del ricorrente – l’ultimazione del programma.

In disparte la veridicità di tale assunto, è comunque ascrivibile a fatti non imputabili al ricorrente la dilazione dei tempi di completamento, per cui il decreto di revoca (nel riferirsi ai mancati riscontri sull’ultimazione) avrebbe dovuto valutare tali circostanze, nonché considerare l’effettiva ragionevolezza dei motivi adducibili dall’interessato a sua giustificazione.

Ciò comporta che la revoca, seppure debba essere comminata per la parte di opere non realizzate (essendo evidente che il beneficiario non possa avvalersi di risorse pubbliche non utilizzate), non poteva essere disposta per l’intero senza l’adeguata ponderazione dei fatti suesposti, comprendendo cioè anche quella parte di opere che si assumono realizzate all’incirca per il 50%.

Nel caso di specie, sono infatti rinvenibili i presupposti per l’applicazione dell’art. 9 del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 123, il quale – richiamato dall’art. 12 cit. – espressamente ammette la possibilità di una revoca "anche in misura parziale purché proporzionale all'inadempimento riscontrato".

Va ancora osservato che il ricorrente si duole del lasso di tempo intercorso fino alla revoca delle agevolazioni, aggiungendo che le opere realizzate sono utilizzate nell’attività imprenditoriale (per cui sono da ritenersi dotate di un’autonoma funzionalità al servizio dell’unità produttiva).

In relazione a ciò, il Collegio intende rinnovare il proprio indirizzo (dettato con riferimento all’art. 8 del D.M. n. 527 del 1995 e che può dirsi espressione di un principio generale), secondo cui la revoca del beneficio economico è illegittima se interviene oltre i cinque anni dall’entrata in funzione (decorso il quale l’imprenditore può dismettere i beni).

Infatti, se i macchinari possono essere alienati al termine del periodo considerato, la revoca deve intervenire prima di quel momento, non potendo in seguito essere sanzionato l’inadempimento del soggetto, che è divenuto libero di disporre dei beni realizzati con il denaro pubblico ed acquisiti definitivamente al suo patrimonio (cfr. la sentenza di questa Sezione del 7 febbraio 2012 n. 239: "L’alienazione dei beni materiali o immateriali oggetto dell’agevolazione comporta l’estraneità dell’iniziativa agevolata rispetto alla sfera del soggetto che ha intrapreso la stessa; se questa separazione è ammessa dopo cinque anni dall’entrata in funzione dell’impianto, significa che qualsiasi comportamento del soggetto agevolato può essere sanzionato con la revoca solo entro questo lasso di tempo").

Nei suesposti termini è illegittima e deve essere annullata la revoca totale delle agevolazioni finanziarie concesse.

Quanto alle spese processuali, si ravvisano valide ragioni per disporne l’integrale compensazione tre tutte le parti, attesa la peculiarità della questione.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia Lecce - Sezione Prima, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l'effetto, annulla i provvedimenti impugnati.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Lecce nella camera di consiglio del giorno 24 ottobre 2012 con l'intervento dei magistrati:

Antonio Cavallari, Presidente

Giuseppe Esposito, Primo Referendario, Estensore

Claudia Lattanzi, Referendario

DEPOSITATA IN SEGRETERIA Il 28/01/2013

 

BREVI ANNOTAZIONI

di Alessandra Mannino

 

 

  • L’OGGETTO DELLA PRONUNCIA

 

La decisione in commento affronta la questione del riparto di giurisdizione in materia di revoca di contributi e finanziamenti pubblici.

Tale materia è devoluta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 133, primo comma, lett. b) del codice del processo amministrativo, in quanto l’erogazione del pubblico denaro riveste la forma di concessione.

 

  • IL PERCORSO ARGOMENTATIVO

 

In materia di contributi e finanziamenti pubblici si registra un contrasto in merito alla individuazione dell’autorità giurisdizionale competente.

Un indirizzo della giurisprudenza amministrativa applica l’ordinario criterio di riparto della posizione giuridica sostanziale vantata e riconosce la giurisdizione del giudice amministrativo nella sola ipotesi in cui sia esercitato il potere di autotutela (per mancanza dei presupposti per la concessione del contributo o in seguito a una rinnovata valutazione dell’interesse pubblico). Nella generalità dei casi si esprime, invece, in favore della giurisdizione del giudice ordinario. Nello specifico il G.O.  è considerato competente quando il provvedimento, comunque denominato, ed indipendentemente dal momento in cui interviene, imputi al beneficiario l’inadempimento alle obbligazioni assunte. Si ritiene, infatti, in questo caso che l’interesse a conservare il beneficio abbia consistenza di diritto soggettivo.

A tale indirizzo ha mostrato di aderire la Corte di Cassazione, che a sua volta ha posto l’accento sulla circostanza che, dopo l’erogazione del beneficio, la verifica ed il controllo sugli obblighi del concessionario attengono alla fase di esecuzione del rapporto, fondando tale aspetto la giurisdizione del giudice ordinario.

Di contrario avviso è, invece, la pronuncia del Tar Puglia in esame.

I giudici amministrativi evidenziano in premessa come talvolta, non sia agevole distinguere se il provvedimento amministrativo che dispone la revoca delle agevolazioni si basi sulla mancanza di un requisito previsto ovvero sull’inadempimento del beneficiario.

Aderendo all’indirizzo sopra citato si incorrerebbe nel rischio di suddividere tra i plessi distinti la giurisdizione sulla medesima vicenda. Ciò accade sovente tutte le volte in cui il ritiro della concessione del denaro pubblico sia dovuto ad entrambi i fattori.

Si pongono, quindi, seri dubbi sulla capacità di assicurare in tal caso la pienezza ed effettività della tutela, secondo il principio ora codificato dall’art. 1 c.p.a., principio di derivazione comunitaria cui è ispirato l’attuale sistema di giustizia amministrativa.

Conseguentemente, ad avviso del Collegio va affermata in materia la giurisdizione amministrativa esclusiva in base all’art. 133, primo comma, lettera b), del codice del processo amministrativo, che affida al G.A. "le controversie aventi ad oggetto atti e provvedimenti relativi a rapporti di concessione di beni pubblici".

 

 

  • CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE

 

L’attribuzione della giurisdizione in materia di contributi e finanziamenti pubblici alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 133, primo comma, lettera b) c.p.a. è motivata sulla base della considerazione che l’erogazione del pubblico denaro riveste la forma della concessione.

I giudici amministrativi valorizzano, al riguardo, il dato normativo proveniente dall’art. 12 della legge 7 agosto 1990, n. 241. Esso chiaramente si riferisce alla "concessione di sovvenzioni, contributi, sussidi ed ausili finanziari". Non può, quindi, dubitarsi che nel caso di specie si tratta della concessione di un bene pubblico, essendo tale il denaro della collettività.

 

 

  • PERCORSO BIBLIOGRAFICO

 

F. Caringella–M. Protto, Manuale di diritto processuale amministrativo, Dike 2012;

F. Caringella–L. Tarantino, Lezioni e sentenze di diritto amministrativo, lezione A 3,  Dike 2012.

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