Il rito elettorale al vaglio del Consiglio di Stato: chiarimenti in merito ad onere di notifica e proposizione della querela di falso

Consiglio di Stato- Sezione Quinta- sentenza 18 gennaio 2013, n. 278 Presidente Volpe; Estensore Schilardi

 

Va riformata la sentenza del giudice di primo grado che ha ritenuto inammissibile un ricorso avverso operazioni elettorali per la mancata notifica di esso all’Ufficio che ha emanato l’atto impugnato e alla Prefettura, prevista dall’art. 129, comma 3, lett. a), c.p.a.; quest’ultima norma, infatti, è applicabile solo ai ricorsi giurisdizionali con i quali vengono impugnati gli atti preparatori del procedimento elettorale, concernenti l’esclusione e l’ammissione di liste o di candidati. L’art. 130 c.p.a. dispone, invece, che contro tutti gli atti del procedimento elettorale successivi all’emanazione dei comizi elettorali è ammesso ricorso soltanto alla conclusione del procedimento elettorale, unitamente all’impugnazione dell’atto di proclamazione degli eletti, e il ricorso deve essere notificato (comma 3 del citato art. 130): a) all’ente della cui elezione si tratta, in caso di elezioni di comuni, province, regioni; b) all’Ufficio elettorale centrale nazionale, in caso di elezione dei membri del Parlamento europeo spettanti all’Italia; c) alle altre parti che vi hanno interesse, e comunque ad almeno un controinteressato.

Gli organi temporanei abilitati a dichiarare, con efficacia costitutiva, i risultati finali del procedimento elettorale, per la loro posizione di neutralità, non sono portatori di un interesse giuridicamente apprezzabile al mantenimento dei loro atti; pertanto, il ricorso avverso le operazioni elettorali non deve essere loro notificato. Invero, nei giudizi elettorali aventi ad oggetto l’atto di proclamazione degli eletti, sono parti necessarie l’ente al quale l’elezione si riferisce e a cui vanno imputati i risultati elettorali nonché, quali controinteressati, i candidati della cui elezione si discute, mentre non sono da ritenersi parti necessarie del contenzioso né gli uffici elettorali, di carattere temporaneo, né l’Amministrazione statale e cioè il Ministero dell’Interno e la Prefettura.

Deve ritenersi inammissibile la proposizione della querela di falso in grado di appello, nel caso in cui il ricorrente in primo grado, pur avendo piena possibilità di farlo, non abbia proposto l’incidente processuale; l’eventuale ammissione della querela di falso in appello in tale ipotesi, infatti, comporterebbe un’indebita violazione del generale divieto di nova in grado di appello (ex art. 104, comma 1, primo periodo, del c.p.a. , secondo cui "Nel giudizio di appello non possono essere proposte nuove domande, fermo quanto previsto dall’articolo 34, comma 3, né nuove eccezioni non rilevabili d’ufficio").

Il ricorso elettorale che si limiti ad una formulazione di censure sfornite di qualsiasi riscontro attendibile, non consente di supportare una richiesta di verifica meramente esplorativa, ossia tesa a verificare l’intera operazione di scrutinio, senza che sia offerto un serio e concreto principio di prova. Argomentando diversamente, si finirebbe col trasfigurare totalmente il ruolo del sindacato giurisdizionale in materia elettorale, attribuendo al giudice la funzione di scrutinatore di secondo livello con mandato di ripetere le operazioni di spoglio.

In materia di espressione del voto, l’art. 64 del d.P.R. n. 570/1960 ha la finalità di "salvare" la volontà del cittadino elettore, per cui le ipotesi di nullità del voto si pongono come eccezioni e devono considerarsi come tassativamente previste e limitate ai casi in cui segni, scritture o errori siano tali da essere intesi in modo inoppugnabile ed univoco come volontà dell’elettore di far riconoscere il proprio suffragio.

La deformazione del cognome o del nome di un candidato, od anche l’incertezza nella sua indicazione, nelle schede elettorali, non determinano la nullità del voto, allorché si possano spiegare con una scarsa dimestichezza del votante con la scrittura o con un’inesatta memoria del nome – ipotesi non inusuali – mentre non dimostrano in maniera inoppugnabile la volontà dell’elettore di rendere riconoscibile il proprio voto. Pertanto, se al nome del candidato viene associato il diminutivo o il soprannome, con i quali il soggetto è verosimilmente conosciuto da tutti gli abitanti in una piccola realtà locale, detta aggiunta evidenzia una circostanza veritiera che non può essere interpretata come volontà dell’elettore di farsi identificare (nella specie il candidato Nozza Canio era stato indicato con il diminutivo "Nino" o "Ninetto" ed il candidato Pellico Raffaele con il diminutivo di "Lele").

In base al principio della così detta strumentalità delle forme, sono rilevanti in materia di operazioni elettorali solo le irregolarità sostanziali, per cui non rilevano quelle da cui non derivi alcuna compressione della libera espressione del voto né consentano la riconoscibilità del voto.

Nel caso di voto assistito, il Presidente dell’Ufficio elettorale di Sezione deve verificare sempre che si tratti di un impedimento di natura fisica, che impedisce l’esercizio del diritto di voto (ciechi, amputati delle mani, affetti da paralisi o da altro impedimento di analoga gravità), mentre, ai sensi dell’art. 41, comma 6, d.P.R. n. 570/1960, "il certificato medico eventualmente esibito è allegato al verbale".

 

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6184 del 2012, proposto da:

Giovanni Barbuzzi, Domenico Cautela, Giulio Cicoria, Michele Forlino, Gaetano Gatti, Savino Giannizzari, Giuseppe Lamarucciola, Martina Latorraca, Paolo Palumbo, Francesco Saponara e Livio Buonconsiglio, rappresentati e difesi dagli avv. Vito Barbuzzi e Mario Sanino, con domicilio eletto presso Mario Sanino in Roma, viale Parioli, n. 180;

contro

Comune di Palazzo San Gervasio, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dall'avv. Giuseppe Buscicchio, con domicilio eletto presso Consiglio di Stato - Segreteria in Roma, piazza Capo di Ferro n. 13;

nei confronti di

Savino Arpa, non costituito;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. BASILICATA, SEZIONE I, n. 00338/2012, resa tra le parti, concernente verbale di proclamazione degli eletti alla carica di sindaco e dei componenti del consiglio comunale di Palazzo San Gervasio - elezioni 6-7 maggio 2012.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Palazzo San Gervasio;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 novembre 2012 il Cons. Carlo Schilardi e uditi per le parti gli avvocati V. Barbuzzi, M. Sanino e G. Buscicchio;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Nei giorni 6 e 7 maggio 2012 si svolgeva, nel Comune di Palazzo San Gervasio (Comune inferiore a 15.000 abitanti), la competizione elettorale per l’elezione diretta del sindaco e del Consiglio comunale.

All’esito di tale competizione, venivano proclamati sindaco il sig. Michele Mastro, candidato della lista n. 2 "Alleanza Democratica", con 1134 voti di preferenza e, come consiglieri comunali, i primi sette candidati di tale lista. Della stessa lista faceva parte il sig. Arpa Savino, che aveva conseguito n. 73 voti di preferenza.

Avverso il verbale di proclamazione degli eletti (atto terminale del procedimento elettorale) del 12 maggio 2012 i sigg. Barbuzzi Giovanni, nella qualità di elettore e candidato sindaco della lista "Un futuro per Palazzo", Cautela Domenico, Cicoria Giulio, Forlino Michele, Gatti Gaetano, Giannizzeri Savino, Lamarrucciola Giuseppe, Latorraca Martina, Palumbo Paolo, Saponara Francesco e Buonconsiglio Livio, in qualità di elettori e candidati alla carica di consigliere comunale, proponevano ricorso al T.A.R. per la Basilicata.

I ricorrenti deducevano che, in violazione degli artt. 28 del D.P.R. n. 570/1960 e 3 della Legge n. 81/1993, la lista n. 2 "Alleanza Democratica" era stata modificata all’insaputa dei sottoscrittori con la sostituzione di alcuni candidati con altri, mediante una "manipolazione consistita nel cancellare col bianchetto dei nominativi ormai sgraditi".

Con il secondo motivo i ricorrenti lamentavano la violazione delle succitate disposizioni normative sotto altro profilo; in particolare asserivano che il giorno 2 aprile 2012, data in cui il sig. Arpa Savino avrebbe apposto la firma autenticata di accettazione della candidatura, lo stesso risultava in servizio presso la Stazione Carabinieri di Modena.

Con il terzo motivo di gravame veniva eccepita, infine, la violazione dell’art. 64 del D.P.R. n. 570/1960 e la nullità dei verbali inerenti le operazioni di voto nelle sezioni nn. 1, 2, 3, 4 e 5, atteso che erano state dichiarate nulle n. 50 schede che attribuivano il voto al candidato sindaco Barbuzzi Giovanni della lista "Un futuro per Palazzo".

Il T.A.R. per la Basilicata, con sentenza n. 338 del 7 luglio 2012, ha dichiarato inammissibili i primi due motivi di censura ed inammissibile e infondato il terzo, respingendo per l’effetto il ricorso, con compensazione delle spese di giudizio.

Il giudice di prima istanza ha ritenuto inammissibile i primi due motivi di impugnazione atteso, quanto al primo, che il ricorso introduttivo era stato notificato solo al Comune e ai controinteressati, e non anche "all’Ufficio che ha emanato l’atto impugnato e alla Prefettura", come asseritamente prescriverebbe l’art. 129, comma 3, lett. a), del c.p.a., in relazione ai ricorsi giurisdizionali con i quali vengono impugnati sia gli atti preparatori del procedimento elettorale, concernenti l’esclusione e l’ammissione di liste o di candidati, sia il provvedimento di proclamazione degli eletti.

In relazione al secondo motivo di impugnazione il T.A.R., oltre a rilevare l’omessa notifica del ricorso all’Ufficio elettorale che aveva disposto l’ammissione della candidatura del sig. Arpa Savino, ha osservato che i ricorrenti non avevano proposto querela di falso nei confronti dell’atto di dichiarazione dell’accettazione della candidatura dello stesso Arpa, atto autenticato dal consigliere comunale sig. Garzillo Domenico.

Tale circostanza, a parere del giudice di primo grado, rendeva inutile l’acquisizione della certificazione attestante il servizio prestato dal sig. Arpa il 2 aprile 2012 presso il Comando carabinieri di Modena e la nomina di un C.T.U. al fine di accertare l’autenticità o meno della sottoscrizione in calce alla sua accettazione della candidatura alla carica di consigliere comunale.

Il terzo motivo è stato rigettato dal T.A.R. perché ritenuto generico in quanto privo di sufficiente specificazione e determinatezza e non corredato da una sintetica descrizione delle schede annullate.

Avverso tale sentenza hanno proposto appello i signori Barbuzzi Giovanni, Cautela Domenico, Cicoria Giulio, Forlino Michele, Gatti Gaetano, Giannizzeri Savino, Lamarrucciola Giuseppe, Latorraca Martina, Palumbo Paolo, Saponara Francesco e Buonconsiglio Livio.

Si è costituito il Comune di Palazzo San Gervasio che ha chiesto il rigetto dell’appello perché inammissibile ed infondato.

Gli appellanti, preliminarmente, in ordine alla inammissibilità del primo dei due motivi di impugnazione, deducono che il ricorso originario sarebbe stato incardinato non ai sensi dell’art. 129 c.p.a., così come ritenuto dai giudici di prima istanza, ma ai sensi dell’art. 130, comma 3, c.p.a. (cioè a seguito della proclamazione degli eletti), a termini del quale il ricorso deve essere notificato "a) all’ente della cui elezione si tratta, in caso di elezioni di comuni, province, regioni" .

Il T.A.R., in effetti, nella sentenza impugnata ha dichiarato inammissibile sul punto l’appello ritenendo che, ai sensi dell’art. 129, comma 3, lett. a), c.p.a., i ricorsi giurisdizionali, con i quali vengono impugnati gli atti preparatori del procedimento elettorale, concernenti l’esclusione e l’ammissione di liste o di candidati, vanno notificati all’Ufficio che ha emanato l’atto impugnato e alla Prefettura.

Tuttavia, come evidenziato dagli appellanti, i giudizi promossi ai sensi dell’art. 129, comma 1, c.p.a. riguardano la così detta tutela elettorale anticipata in ordine ai provvedimenti relativi al procedimento preparatorio per le elezioni dei comuni e degli altri enti territoriali, concernenti l’esclusione di liste o candidati, che possono essere immediatamente impugnati esclusivamente da parte dei delegati delle liste e dei gruppi di candidati esclusi, nel termine di tre giorni.

Solo per le impugnative ex art. 129, il c.p.a. prevede, pertanto, che il ricorso debba essere notificato all’ufficio che ha emanato l’atto impugnato, alla Prefettura e, ove possibile, agli eventuali controinteressati.

L’art. 130 c.p.a. dispone, invece, che contro tutti gli atti del procedimento elettorale successivi all’emanazione dei comizi elettorali è ammesso ricorso soltanto alla conclusione del procedimento elettorale, unitamente all’impugnazione dell’atto di proclamazione degli eletti, e il ricorso deve essere notificato (comma 3 del citato art. 130): a) all’ente della cui elezione si tratta, in caso di elezioni di comuni, province, regioni; b) all’Ufficio elettorale centrale nazionale, in caso di elezione dei membri del Parlamento europeo spettanti all’Italia; c) alle altre parti che vi hanno interesse, e comunque ad almeno un controinteressato.

Nel caso di specie non è dubbio che sia applicabile l’art. 130 citato e che debba considerarsi parte indefettibile del giudizio l’ente pubblico territoriale al quale sono riferibili i risultati elettorali e che risente gli effetti della decisione giurisdizionale, mentre non è necessario che il ricorso sia notificato all’adunanza dei presidenti delle sezioni o degli altri organi abilitati a dichiarare i risultati finali del procedimento elettorale, che non hanno legittimazione passiva nel giudizio.

Gli organi temporanei abilitati a dichiarare, con efficacia costitutiva, i risultati finali del procedimento elettorale, per la loro posizione di neutralità, non sono infatti portatori di un interesse giuridicamente apprezzabile al mantenimento dei loro atti; pertanto, il ricorso avverso le operazioni elettorali non deve essere loro notificato (Consiglio di Stato, Ad. Plen., 31 luglio 1996, n. 16).

Con l’individuazione, nei giudizi elettorali aventi ad oggetto l’atto di proclamazione degli eletti, quali parti necessarie, dell’ente al quale l’elezione si riferisce e a cui vanno imputati i risultati elettorali nonché, quali controinteressati, dei candidati della cui elezione si discute, non sono da ritenersi parti necessarie del contenzioso né gli uffici elettorali, di carattere temporaneo, né l’Amministrazione statale e cioè il Ministero dell’Interno e la Prefettura (Cons. Stato, Sez. V: 12 febbraio 2008, n. 496; 16 ottobre 2006, n. 6135).

L’originario ricorso deve pertanto essere ritenuto ammissibile, per cui vanno esaminati i due motivi di censura non esaminati dal T.A.R. e riproposti dagli appellanti in questa sede.

Con il primo motivo di gravame gli appellanti lamentano la violazione dell’art. 28 del D.P.R. n. 570/1960 e dell’art. 3 della L. n. 81/1993, in quanto la lista nr. 2 "Alleanza Democratica", completa delle candidature, sarebbe stata modificata successivamente alla sua sottoscrizione e all’insaputa dei sottoscrittori.

A loro avviso, la lista avrebbe subito delle modifiche con la sostituzione di alcuni candidati con altri, utilizzando il "bianchetto".

Le modifiche riguardano il candidato nr. 6 Arpa Savino e il candidato nr. 7 Nozza Canio sovrapposti a precedenti nominativi sbianchettati.

Con ciò sarebbe stato violato il precetto normativo che impone la conoscenza dei candidati da parte dei sottoscrittori, con la conseguente ritenuta esclusione dalla competizione elettorale della lista nr. 2 "Alleanza Democratica" e annullamento delle votazioni.

A prescindere dagli eventuali risvolti penali della vicenda, come evidenziato dagli appellanti vi sono le condizioni perché il giudice amministrativo si pronunci in merito alla censura.

L’assunta manipolazione della lista è priva, invero, di documentazione e di elementi probanti, atteso che solo i sottoscrittori possono essere nella condizione di dichiarare se la sostituzione delle due candidature sia avvenuta senza che essi ne abbiano avuto consapevolezza e se al momento della sottoscrizione comparissero ancora i due nominativi sostituiti.

Tali elementi non risultano forniti né compaiono in atti ed anzi il Comune di Palazzo San Gervasio ha prodotto già in primo grado, in via testimoniale, numerose dichiarazioni sostitutive di atto di notorietà di sottoscrittori della lista nr. 2 (Alleanza Democratica) attestanti che i sigg. Canio Nozza e Savino Arpa comparivano nella lista stessa all’atto in cui essi l’hanno sottoscritta e che quindi la sottoscrizione delle candidature non era intervenuta in un momento precedente.

A prescindere dalla mancata produzione in atti, priva di interesse risulterebbe l’eventuale assunzione testimoniale del sig. Giovanni Liberatore, persona il cui nome risulta tra i due cancellati dalla lista, atteso che egli nessun elemento può fornire circa i tempi in cui la sostituzione è intervenuta, né circa la consapevolezza dei sottoscrittori al riguardo.

Va quindi esaminato il secondo motivo di ricorso introduttivo, finalizzato all’esclusione di Arpa Savino con sottrazione dei 73 voti allo stesso attribuiti dalla lista di appartenenza. Al riguardo il primo giudice ha ritenuto il motivo inammissibile anche a causa della mancata proposizione della querela di falso nei confronti dell’atto di dichiarazione di accettazione della candidatura da parte di Arpa Savino.

Il Collegio condivide l’assunto del TAR Basilicata secondo cui, in assenza di proposizione della querela di falso, non può sostenersi che Savino Arpa non abbia sottoscritto in data 2 aprile 2012 la sua candidatura, risultando così inutile la richiesta di acquisizione della certificazione dell’Arma dei Carabinieri sulla circostanza che il giorno 2 aprile 2012 il sig. Arpa Savino non si trovava a Palazzo San Gervasio, ma presso la stazione Carabinieri di Modena.

Gli appellanti poi, ritenendo la querela di falso proponibile in ogni stato e grado del giudizio, quindi anche in sede di appello, eccepiscono in questa sede la falsità dell’atto di accettazione della candidatura di Arpa Savino e chiedono, qualora necessario, la sospensione del giudizio per proporre innanzi il Giudice ordinario competente la querela di falso.

Gli appellanti ritengono, comunque, che il ricorso avrebbe potuto trovare in parte qua accoglimento anche a prescindere dalla proposizione della querela di falso (effettivamente, nella specie non proposta), atteso che il primo giudice avrebbe potuto rilevare il carattere sostanziale della discrasia lamentata.

L’argomento non può essere condiviso.

Sotto tale profilo il Collegio non può che rilevare la correttezza del decisum del primo giudice, il quale ha ritenuto che l’accoglimento delle doglianze attoree avrebbe postulato una ricostruzione dei fatti di causa in palese contrasto con le risultanze dei documenti in atti, facenti piena prova delle circostanze ivi riportate sino a querela di falso (art. 2700 cod. civ.).

Né può condividersi la tesi di parte appellante secondo cui il primo giudice avrebbe comunque dovuto effettuare un riscontro incidenter tantum circa la veridicità del documento in questione, perché ciò comporterebbe in via indiretta l’ammissibilità di una verifica da parte del giudice amministrativo circa la veridicità di fatti e circostanze in contrasto con il disposto dell’articolo 8, comma 2, c.p.a., che individua uno dei limiti invalicabili della cognitio incidentale esperibile dal giudice amministrativo in materie altrimenti devolute al giudice ordinario.

Concludendo, il Collegio osserva che, in assenza della formale presentazione di querela di falso, il secondo motivo di ricorso deve essere respinto.

Il Collegio ritiene, inoltre, che non possa trovare accoglimento l’istanza avanzata in sede di appello, volta all’assegnazione di un termine per la proposizione della querela di falso, per l’ipotesi in cui non si ritenga di procedere alla definizione della questione a prescindere dalla relativa soluzione.

Nell’ottica del principio dispositivo circa la delimitazione del thema decidendum e del concomitante principio devolutivo in materia di appello, ciò che osta alla proposizione della querela di falso nella presente sede è la circostanza che il ricorrente in primo grado, pur avendo piena possibilità di farlo, non ha proposto l’incidente processuale, con la conseguenza che esso, allo stato, non può essere introdotto per non determinare un’indebita violazione del generale divieto di nova in grado di appello. Ciò anche ai sensi di quanto previsto dall’art. 104, comma 1, primo periodo, del c.p.a., secondo cui "Nel giudizio di appello non possono essere proposte nuove domande, fermo quanto previsto dall’articolo 34, comma 3, né nuove eccezioni non rilevabili d’ufficio".

Invero il nuovo codice del processo amministrativo si preoccupa di soddisfare le istanze di celerità connesse alla durata dei processi nei quali la querela di falso può essere proposta, anche per evitare ritardi nella decisione del merito, con conseguente compromissione del diritto delle parti ad una definizione rapida del giudizio. Ecco perché la decisione in ordine alla sospensione, oltre ad essere subordinata alla sussistenza dei presupposti sulla rilevanza della questione di falso, deve giungere entro e non oltre i tempi di legge.

In questi termini, secondo il disposto del primo comma dell’articolo 77 del c.p.a., la parte che deduce la falsità dinanzi al giudice amministrativo deve in primo luogo fornire la prova dell’avvenuta proposizione della querela e, in subordine, domandare la fissazione di un termine entro cui attivare il giudizio ordinario di falso.

Ritenendo falso il documento di cui si controverte, i ricorrenti avrebbero dovuto, quindi, chiedere la fissazione del termine in questione al T.A.R. adito, in sede di giudizio di primo grado, quando già tale convinzione si era radicata in loro e non successivamente in grado di appello; tra l’altro in assenza di alcuna specifica e fondata motivazione.

Sulla richiesta, alla luce del divieto di nova ex art. 104, comma 1, del c.p.a., sono pertanto da ritenersi ormai maturate le preclusioni di rito.

Gli appellanti infine hanno riproposto, come terzo articolato motivo di censura, la presunta violazione dell’art. 64 del D.P.R. n. 570/1960 e la nullità dei verbali inerenti le operazioni di voto nelle sezioni nn. 1, 2, 3, 4 e 5.

Preliminarmente deve osservarsi, sul punto, che l’appellante si limita a riproporre le censure dedotte in primo grado (si veda da pag. 20 in poi dell’appello), senza contestare in alcun modo le affermazioni di cui alla sentenza impugnata (si veda da pag. 9 in poi), con cui si è ritenuta l’infondatezza di alcune censure dedotte.

Orbene, come da ricorrente giurisprudenza (vedi Cons. Stato, sez. VI, 15 dicembre 2010 n. 8932), l’appello al Consiglio di Stato ha per oggetto non già il provvedimento impugnato in primo grado, ma, sia pure in via devolutiva, la sentenza.

L’appellante ha pertanto l’onere di confutare le argomentazioni svolte nella sentenza impugnata e le conclusioni raggiunte dal giudice di primo grado. Tale orientamento è ben esplicitato nel nuovo codice del processo amministrativo, che ha individuato, tra i requisiti del ricorso in appello, "le specifiche censure contro i capi della sentenza gravata" (articolo 101, comma 1).

Alla luce di tale disposizione, è necessario che nell’atto di appello i motivi siano indicati in modo esplicito e che alle argomentazioni svolte nella sentenza impugnata vengano contrapposte quelle dell’appellante.

Va poi rilevato che il T.A.R. ha ritenuto che in larga parte i rilievi avanzati dai ricorrenti – ora appellanti – appaiono generici e quindi inammissibili.

Tale assunto appare corretto, atteso che la giurisprudenza non ha mancato, da un canto, di rilevare che, in ogni tipo di processo amministrativo, il principio dell’onere della prova a carico del ricorrente subisce una attenuazione, sul presupposto della riconosciuta disparità di posizione tra privato e pubblica amministrazione, con la conseguenza che è sufficiente la produzione di un principio di prova, la quale si realizza però con la presentazione di elementi di seria consistenza, tanto più incisivi quando si controverte di diritti soggettivi (Consiglio di Stato, Sez. V, 18 settembre 2006, n. 5438).

Il detto principio, di particolare significato nella materia elettorale, non può comunque spingersi fino al punto di superare il principio generale dell’onus probandi di cui all’art. 2697 c.c. o farlo ritenere rispettato con la semplice esposizione analitica dei vizi denunciati.

Il ricorso elettorale, che si limiti ad una formulazione di censure sfornite di qualsiasi riscontro attendibile, non consente di supportare una richiesta di verifica meramente esplorativa, ossia tesa a verificare l’intera operazione di scrutinio, senza che sia offerto un serio e concreto principio di prova (Cons. Stato, Sez. V, 12 giugno 2009, n. 3704, 2 aprile 2009, n. 2079).

Al contrario si finirebbe col trasfigurare totalmente il ruolo del sindacato giurisdizionale in materia elettorale, attribuendo al giudice la funzione di scrutinatore di secondo livello con mandato di ripetere le operazioni di spoglio.

Appare comunque utile un esame delle censure afferenti le sezioni per le quali vi è contestazione :

- Verbale Sezione n. 1.

Gli appellanti evidenziano il contrasto esistente nel verbale delle operazioni di voto, atteso che alla pag. 41 viene indicata l’esistenza di n. 23 schede dichiarate nulle, mentre alla successiva pag. 42 esse sono indicate in n. 68.

Non vi sono motivi, sul punto, per discostarsi da quanto ritenuto dal T.A.R., che trattasi cioè di mero errore materiale perché la somma dei voti validi, delle schede nulle (23) e delle schede bianche corrisponde al totale di tutti gli elettori della sezione.

L’appellante censura poi la correzione intervenuta circa le preferenze assegnate al candidato Saverio Arpa, indicate nel verbale dapprima in 3 e poi, a seguito di correzione, in 16.

Il T.A.R. ha anche in questo caso ritenuto trattarsi di mero errore materiale e, invero, il rilievo deve ritenersi non suscettibile di diversa considerazione per la sua genericità, mancando qualsiasi indicazione o descrizione delle 13 schede presuntivamente assegnate in modo illegittimo.

Parte appellante sostiene poi la nullità ex art. 64 D.P.R. n. 570/1960 di 8 voti attribuiti alla lista del candidato sindaco Michele Mastro, in quanto riconoscibili, atteso che, per 5 di essi, nella indicazione delle preferenze il candidato Nozza Canio è stato indicato con il diminutivo "Nino" o "Ninetto"; un voto è stato espresso crociando tutta la casella assegnata alla lista; un voto indica la preferenza per il candidato Pellico Raffaele con il diminutivo di "Lele" e un voto è stato attribuito alla lista, crociando i riquadri e non il simbolo o il nome del candidato sindaco.

Il T.A.R. anche per questi casi ha evidenziato che non può ritenersi che si tratti di segni con i quali l’elettore abbia voluto farsi riconoscere.

Invero il dato normativo (art. 64 D.P.R. n. 570/1960) ha la finalità di "salvare" la volontà del cittadino elettore, per cui le ipotesi di nullità del voto si pongono come eccezioni a tale principio e devono considerarsi come tassativamente previste e limitate ai casi in cui segni, scritture o errori siano tali da essere intesi in modo inoppugnabile ed univoco come volontà dell’elettore di far riconoscere il proprio suffragio.

Questa Sezione (sentenza 19 novembre 2009, n. 7241) ha aggiunto che la deformazione del cognome o del nome di un candidato, o anche l’incertezza nell’indicazione, si possono spiegare con una scarsa dimestichezza del votante con la scrittura o con un’inesatta memoria del nome – ipotesi non inusuali – mentre non dimostrano in maniera inoppugnabile la volontà dell’elettore di rendere riconoscibile il proprio voto.

La ratio è quella di garantire il rispetto della volontà espressa dal corpo elettorale e di permettere a tutti gli elettori di effettuare le loro scelte, compreso coloro che non siano in grado di apprendere e di osservare appieno le istruzioni ai fini dell’espressione del voto.

Pertanto, se come nella specie al nome del candidato consigliere viene associato il diminutivo o il soprannome, con i quali il soggetto è verosimilmente conosciuto da tutti gli abitanti in una piccola realtà locale, detta aggiunta evidenzia una circostanza veritiera che non può essere interpretata come volontà dell’elettore di farsi identificare.

Quanto al voto attribuito alla lista nr. 2 "alleanza Democratica" ed al candidato sindaco Michele Mastro, espresso su una scheda con due croci all’interno dei riquadri, che ad avviso degli appellanti sarebbe dovuta essere dichiarata nulla, non essendo stato barrato il simbolo o il nome del candidato sindaco, non è dubbio che l’elettore, con il suo voto, non ha inteso esprimere preferenze per alcun candidato consigliere. Diversamente egli ha voluto rimarcare, con il doppio segno, solo la volontà di votare per la lista in questione e conseguentemente in favore del sindaco dalla stessa proposto.

In base al principio della così detta strumentalità delle forme, sono rilevanti in materia di operazioni elettorali solo le irregolarità sostanziali, per cui non rilevano quelle da cui non derivi alcuna compressione della libera espressione del voto né, come nel caso di specie, consentano la riconoscibilità del voto.

Fermo restando le suddette considerazioni, va altresì rilevato che gli appellanti non hanno evidenziato quali siano gli altri sette voti ritenuti nulli per lo stesso motivo sopraindicato e quindi da detrarre al candidato sindaco Michele Mastro e alla sua lista.

- Verbale n. 2.

Generica e quindi priva di rilevanza risulta la censura con cui l’appellante sostiene che 17 schede nulle a vario titolo sarebbero dovute essere attribuite alla lista n. 4 "Un futuro per Palazzo" e quindi al candidato sindaco Giovanni Barbuzzi, senza alcuna indicazione analitica né evidenziazione del perché.

Priva di pregio è anche la censura avverso il voto con accompagnamento dell’elettrice Cinzia Montanaro per mancata indicazione, nel verbale redatto in sede elettorale, dei motivi poi genericamente avanzati in sede giurisdizionale.

In caso di voto assistito, come evidenziato dal T.A.R., il Presidente dell’Ufficio elettorale di Sezione verifica sempre, infatti, che si tratti di un impedimento di natura fisica, che impedisce l’esercizio del diritto di voto (ciechi, amputati delle mani, affetti da paralisi o da altro impedimento di analoga gravità), mentre, ai sensi dell’art. 41, comma 6, D.P.R. n. 570/1960, "il certificato medico eventualmente esibito è allegato al verbale".

Deve ancora confermarsi l’irrilevanza, ai fini della prova di resistenza, della validità di una scheda con l’eventuale voto assegnato al candidato sindaco Mastro Michele, e contemporaneamente in favore di un altro candidato sindaco e di un candidato alla carica di Consigliere comunale della Lista n. 2 "Alleanza Democratica"

- Verbali sezioni nn. 1, 2, 3, 4 e 5.

Inammissibili per la loro assoluta genericità sono le pretese degli appellanti circa il titolo della lista n. 4 – sindaco Giovanni Barbuzzi, di vedersi assegnate le schede dichiarate nulle nelle cinque sezioni (rispettivamente in numero di 23, 17, 23, 17 e 35) senza la individuazione delle singole schede contestate né del perché di tali pretese.

Priva di riscontri risulta, infine, l’affermazione secondo cui nella sezione n. 5 le schede bianche sarebbero 5 e non 6, perché non viene specificato a quale lista doveva essere attribuito il voto espresso con tale scheda, scrutinata come bianca e della quale neppure è descritto il contenuto.

Conclusivamente il gravame deve essere respinto e la sentenza appellata, seppure con diversa motivazione, va confermata.

Attesa la complessità delle problematiche trattate sussistono giusti motivi perché anche le spese del presente grado di giudizio siano compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta) definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese dell’attuale grado di giudizio compensate tra le parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 novembre 2012 con l'intervento dei magistrati:

Carmine Volpe, Presidente

Francesco Caringella, Consigliere

Antonio Bianchi, Consigliere

Nicola Gaviano, Consigliere

Carlo Schilardi, Consigliere, Estensore

 

BREVI ANNOTAZIONI

 

 

 

  • L’OGGETTO DELLA PRONUNCIA

 

Il Consiglio di Stato coglie l’occasione per emanare importanti statuizioni sul rito elettorale, soffermando l’attenzione sugli artt. 129 e 130 cod. proc. amm. In particolare, non sfugge al vaglio del Collegio neppure il d.P.R. n. 570 del 1960 in ordine alle ipotesi di nullità del voto, sottolineando la rilevanza del principio di strumentalità delle forme rispetto alla necessità di salvaguardare la volontà dell’elettore.

 

  • IL PERCORSO ARGOMENTATIVO

 

Le argomentazioni svolte dal Consiglio di Stato nella pronuncia che si esamina partono dalla necessaria distinzione tra il rito contemplato dall’art. 129 CPA, relativo alla tutela anticipata avverso gli atti di esclusione dai procedimenti elettorali, in cui l’impugnazione si riferisce ad atti preparatori delle competizioni comunali, provinciali e regionali, e quello previsto dall’art. 130 del medesimo codice, avente ad oggetto, invece, il giudizio sulle operazioni elettorali di Comuni, Province, Regioni e Parlamento Europeo, incardinato contro i provvedimenti successivi all’emanazione dei comizi elettorali, ammesso solo alla conclusione del procedimento elettivo. Ebbene, la distinzione assumeva rilevanza, nel caso di specie, ai fini dell’esatto espletamento dell’onere di notifica, che conduceva, invero, il Giudice di prime cure a pronunciarsi per l’inammissibilità del ricorso. Tuttavia, il Collegio osserva come nel caso in esame si verteva, certamente, nell’ambito del procedimento governato dall’art. 130 cod. proc. amm., il quale, al comma 3, dispone la notifica del ricorso stesso all’ente della cui elezione si tratta, in ipotesi di competizione elettorale a livello comunale, provinciale o regionale. Conseguentemente, nessun rilievo, ai fini del pronunciamento giudiziale, poteva avere l’omessa notifica all’ufficio che ha emanato l’atto impugnato, ovvero alla Prefettura, poiché trattasi di onere diverso e, specificamente, dettato per la differente circostanza d’impugnazione di atti di esclusione del procedimento preparatorio per le elezioni comunali, provinciali e regionali. Infatti, gli enti da ultimo individuati non sono titolari, nel caso de quo, di alcun interesse giuridicamente rilevante, tali da renderli controinteressati nel giudizio avverso gli atti successivi alle operazioni elettorali. Successivamente, il Consiglio di Stato affronta l’interessante rapporto intercorrente tra proposizione della querela di falso e giudizio amministrativo, ai sensi dell’art. 77 CPA e, d’altro canto, risolve negativamente la possibilità di esperire l’incidente giudiziale in questione direttamente in grado di appello, in virtù della preclusione operata dall’art. 104 del d.lgs. n. 104 del 2010. In particolare, il Collegio sottolinea sia le esigenze di celerità di celerità connesse ai processi nei quali viene esperita querela di falso, sia la necessità di non invadere ambiti di competenza propri del Giudice ordinario. Infatti, come richiesto dall’art. 77 cit., ai fini della rilevanza in sede amministrativa, “chi deduce la falsità di un documento deve provare che sia stata già proposta la querela di falso o domandare la fissazione di un termine entro cui possa proporla innanzi al tribunale ordinario competente”. Evenienza nella specie non riscontrata, avendo l’appellante sollevato istanza di sospensione del processo per querela di falso solo in sede impugnatoria, così incorrendo nella preclusione di fatto del divieto dei nova in appello ex art. 104 CPA. In conclusione, all’attenzione del Collegio si pone l’art. 64 del d.P.R. 16 maggio 1960, n. 570 in materia di validità dei voti espressi. Ebbene, la consolidata giurisprudenza amministrativa ha da sempre riconosciuto la necessità di salvaguardare al massimo la volontà dell’elettore, considerando come del tutto eccezionali le ipotesi di nullità connesse all’espressione della preferenza. Ciò in quanto è opportuno tenere nel debito conto anche le caratteristiche dell’elettore singolo, così come le circostanze di luogo e di tempo. Infatti, in alcuni casi, è preferibile salvaguardare la volontà del cittadino piuttosto che attenersi al rigido formalismo delle regole dettate per le operazioni di voto che, se violate, potrebbero condurre all’invalidità, senza tralasciare, poi, che per alcuni soggetti tali regole potrebbero risultare difficilmente comprensibili. Dunque, la nullità della scheda deve essere affermata, a memoria di legge, solo a fronte di segni o scritture tali da far ritenere, in modo inoppugnabile, che l’elettore abbia voluto fare riconoscere il proprio voto. Siffatta evenienza, nel caso di specie, non poteva dirsi occorrente, in quanto erano stati indicati i diminutivi con i quali i soggetti candidati erano soliti essere chiamati in una piccola realtà comunale. Si poneva, quindi, l’esigenza di salvaguardare la volontà di tali elettori, senza dimenticare la rilevanza del principio di strumentalità delle forme nel rito elettorale, da cui deriva che solo al ricorrere di irregolarità sostanziali si può compromettere la libera scelta dell’elettore.

 

  • CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE

 

Dalla pronuncia in commento si ricavano utili indicazioni in materia di rito elettorale, soprattutto nella misura in cui si afferma che il Giudice amministrativo, in tale sede, non può essere trasformato in uno “scrutinatore di secondo grado”. Invero, il problema principale si pone a fronte di istanze non adeguatamente supportate sotto il profilo probatorio, pur non dimenticando come, nel giudizio amministrativo, viga un tendenziale attenuamento dell’onus probandi. Ciò in quanto, come riconosciuto dalla prevalente giurisprudenza, non è comunque possibile, in tale contesto, ancorarsi saldamente ad un principio di parità delle armi nel processo, per quel sottile squilibrio e deficit cognitivo che sempre permarrà tra cittadino e PA. Tuttavia, questo non vuol dire discostarsi del tutto dal generale principio civilistico scolpito dall’art. 2697 c.c., richiedendo il legislatore, in ogni caso, la necessità di un principio di prova, dotato di serietà. Infatti, come affermato in sede interpretativa, un ricorso in materia elettorale, che si limiti alla formulazione di censure prive di qualsiasi riscontro attendibile, non consente di supportare adeguatamente una richiesta di verifica dal carattere puramente esplorativo, ossia tesa a verificare l’intero svolgimento delle operazioni di scrutinio, senza che sia offerto un serio e concreto principio di prova.

 

  • PERCORSO BIBLIOGRAFICO

 

R. Rolli, “Caratteri e peculiarità della tutela del cittadino nel rito elettorale”, in “Temi Svolti 2012 Civile, Penale e Amministrativo”, a cura di S. Ruscica, Roma, 2012, p. 549.

F. Caringella, “Manuale di diritto amministrativo”, Roma, 2010, p. 1541.

P. Baiocchetti, “Negato il diritto di accesso alle schede elettorali, esulanti dalla nozione di documento amministrativo. TAR Piemonte, Sez. II- sentenza 30 ottobre 2009, n. 2355”, www.ildirittopericoncorsi.it

F. Barracca, “L’elettore invalido può essere accompagnato anche da un candidato. Tribunale Amministrativo per l’Abruzzo- Pescara- 28 settembre 2009, n. 573”, www.ildirittopericoncorsi.it

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